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第三章 美国拒弃世界领导权

我将不遗余力地通过国际经济的调整来恢复世界贸易,但国内的情况紧急,不能等到实现恢复的那一天了。

——富兰克林·德拉诺·罗斯福的就职演说,1933年3月4日

政治领袖们的工作不是根据看来最符合全世界利益的广泛原则而采取经济政策。选民们希望本国领导人追求的是本国的利益。目光远大的领导人可以追求长期的利益而不是转瞬即逝的好处,而且世界经济的增长毫无疑问会有助于一国长期利益的实现。但是,在实现世界经济增长的一路之上所采取的手段,必须反映各种对一国利益的有意识的追求,而不是任由某些手段导致本国的利益从属于其他经济体的利益。

没有一个国家表现得比美国更加清楚国家的自我利益和世界主义的理想之间的区别了。这部分是因为美国国会对国际政策拥有否决权。由于行政分支要向代表各自的地方利益的参众议员们负责,所以对于行政分支来说,甚至在国家层面上运用美国的政策都是异常困难的。自内战以来,只有当政治家们认为更为开放的贸易和市场、货币稳定以及世界领袖的责任等方面的政策构成了对美国自身繁荣的支持时,他们才会抛开保护主义,转而追求这些政策目标。当国内的经济扩张要求联邦预算赤字、通货膨胀、美元的竞争性贬值、农业保护主义、工业贸易配额以及其他形式的对国际主义原则的放弃时,美国总是比其他工业化国家更快地采取民族主义的政策。

美国巨大的国内市场规模对于理解美国的国际关系也很重要。在传统上,美国的经济政策视这个市场为经济增长的主推动力量,而不是依赖于外国市场来作为经济增长的主要促进因素。这一自我依赖的政策正是约翰·霍布森(John Hobson)敦促欧洲采取的政策,他希望欧洲以此政策来代替通过殖民主义——它促成了第一次世界大战的爆发——来垄断外国市场的努力。在这个方面,美国的孤立主义包含有理想主义、甚至是反军国主义的元素,至少从美国学派的经济理论的表述来看是如此。雷克斯·塔格维尔(Rex Tug‐well)的导师西蒙·帕藤(Simon Patten)的富足经济学(Economicsof A‐bundance)是与他对私人利益和国家利益之间的区别结合在一起的。(73)

在历史上,欧洲国家更具国际导向。这导致它们制定政策时依据的是对称的经济权利,从而为各国家彼此之间的自愿贸易、借贷和投资提供了基础,从而扩大了总体的市场。当然,它们对于自由贸易有利于主导国家这一点是有认识的,这正如自由的资本运动有利于债权国一样。世界经济的推动力量在20世纪20年代和30年代从贸易转向金融,再加上在债务重压之下的20世纪20年代的过度通货膨胀,促使法国、英国和其他国家视货币稳定为稳定的贸易和繁荣的前提条件。欧洲对国际主义的强调源于这样一个事实,即贸易占其国民收入的比重要远远超过美国——达百分之二十到百分之二十五,而美国只占百分之三到百分之四。欧洲试图实现稳定,以此作为商业复苏的前提条件。

尽管经济学家们认为如此,但盟国间债务以及与此有关的贸易问题根本就不是确定无疑地能得到解决的。美国存在着巨大的党派差异,这些差异反映了这个国家在应该采取什么样的立场上存在地区间的以及意识形态上的差别。事实上,美国的政策正在进行调整,以适应欧洲在经济上的要求,但罗斯福当选总统意味着这些政策会出现大部分经济学家——当然,还有大部分的欧洲人——此前都认为将会不可避免的大逆转。对于即将主政的民主党政府来说,没有什么是不可避免的,放弃美国对英国、法国和欧洲其他国家的债权当然更不例外。不过罗斯福的顾问们很快就看到了看来确实不言而喻的金融事实。“截至1931年6月15日,我们收到的本金是75000美元,而利息却达到了19亿美元。”(74)

利息费用因此达到了本金偿付的近两倍半。随着欧洲债务的堆积,它们没有得到清偿,而且如果不进入美国和其他地方的市场从而取代美国的出口、或者如果不没收欧洲的私人财产——而这将导致政府大规模地侵犯产权关系——来偿付美国政府的话也确实无法清偿,欧洲似乎在金融上原地踏步。事实上,在罗斯福执政的整个12年时间里,美国恰恰让它自己处于这种“社会主义”的位置上,即为了将大企业拥有的财产上交给美国政府而敦促对这些财产进行国有化。当然,美国打算转而将这些企业出售给美国私人部门中的买家。但这一金融过程存在着改变世界的主要产权关系、将所有权从债务国那里转到债权国那里的危险。对于这样一种结构性的改变,胡佛及其内阁并没有准备进行。

罗斯福却愿意彻底打破这个传统的世界观,这种迹象反映在莫利充满讥讽的评论中,他说“截止那时占据统治地位的国际经济体系的崩溃”很难说就意味着文明的终结。“那些人——对于他们来说,金本位和自由贸易的理想是不可动摇的正统的两个支柱,这两者也是国际银行家们、我们的经济学家当中的大多数、曾经涉猎国际关系或经济学领域的每一所东海岸大学的几乎每名毕业生的信念——已经着手去发现补救国际经济体系的办法。他们一致同意问题在于战争赔款和战争债务。他们宣称,如果取消它们(所有公私债务中的这些特定的债务),或者以它们来换取欧洲的普遍裁军或英国的恢复或不恢复金本位,我们就会根除造成我们的麻烦的原因。大西洋对岸各国中支撑这套处方的观点是如此深思熟虑——至少在学术和自称是‘知识分子’的圈子里是如此,以至于如果不接受这些观点竟然就是不体面的了……只有那些可能受其欺骗的人——绝大部分的美国人——固执地拒绝轻信这些观点。”(75)罗斯福和莫利当然不打算受到如此的欺骗!

尽管罗斯福于1932年11月8号当选为总统,但他要在近四个月后、即1933年3月4号才会就职。这一段空位期反映了美国政治体系的一个独特的特征,它是以前时代的遗留物,那时交通还没有发展到能将远在加利福尼亚的新当选官员很快运到华盛顿的程度。(即使航空运输已经成为当今的标准运输方式,新当选的美国总统在选上后仍要近两个月的时间才能就职。)这个空位期让胡佛政府处于“跛脚鸭”的地位。政党控制的更迭对于美国对一战债务的态度意味着什么,不仅欧洲政府对此很关注,胡佛政府也是如此。当时的空位期有中断正在进行的外交谈判的危险。欧洲的外交家们和胡佛本人都想知道这在多大程度上仅仅是在公众面前做出的姿态,还有即将履职的政府的意图到底是什么。

鉴于英法两国11月10日的照会,这个问题是如此之紧迫,以至两天后,即11月的12号(星期六),胡佛向当选总统罗斯福发了一封电报,要求与他当面讨论外国债务问题。国会一年以前通过的延期偿付计划已经到期,而大笔的偿付按进度要于12月15号进行,最大的两笔分别是英国要支付的9950万美元和法国要支付的1930万美元。

罗斯福及其顾问们对收到胡佛的电报颇感惊讶,因为即将离任和即将上任的总统之间的晤面似乎是没有先例的。很明显,胡佛希望罗斯福对共和党人背着选民们进行谈判的债务清偿方案做出承诺。在罗斯福这一方面,他要竭尽所能地避免对“12月15日问题”——如果欧洲拒绝支付按计划它要恢复支付的盟国间债务时应该怎么做的问题——承担责任。他不太可能拒绝与胡佛的见面,但他不希望他自己成为胡佛看来正在与欧洲达成的解决方案的一部分。

“我们完全确定,外国政府说它们无力偿付的声明在很大程度上是假的”,罗斯福邀请的与他一起同胡佛见面的雷蒙德·莫利如此写道:“即使这种说法是真的,我们没有看到任何看来可取的——至少对此而言是可取的,即保留债务以提醒我们的债务国:它们会发现为在这个国家发动另一场战争提供资金将会非常困难——换取战争债务的安排。”(76)对于罗斯福政府与欧洲展开金融谈判的喧嚣混乱的第一个半年,雷蒙德·莫利撰写了最为全面的报告:《七年之后》(1939年),随后是《首个新政》(1966年),后一本书是对前者阐述得更为详尽的第二版,加入了在这之间的三十年里出版的资料来源,以更具哲学思考的方式讨论了美国处理盟国间债务问题的日常政治。

莫利是哥伦比亚大学的国际公法教授,作为罗斯福的个人顾问,他被任命为助理国务卿。分配给他的职责包括处理“外国债务、世界经济会议、监督经济顾问们的工作,以及总统指派给他的有关外国和国内政府在这一广泛领域方面的其他职责”(莫利:《七年之后》[1939年版,第81页和第116页]和《首个新政》[1966年版,第60页])。作为一名孤立主义者,他并不愿意在国际主义者的考代尔·赫尔(Cordell Hull)国务卿手下工作,后者是一名来自田纳西州的坚定的自由贸易倡导者,他放弃了实际上是终身制的参议员席位而在罗斯福的内阁中任职。但罗斯福之所以挑选莫利担任助理国务卿,正是因为他“让欧洲见鬼去”的态度,而且罗斯福让他独立于赫尔行事。

莫利、塔格维尔以及顾问们的立场为美国在20世纪30年代中剩下时间里的政策定下了基调。一个不变的主旋律是:正是为了不让欧洲有钱用于重整军备,所以美国政府不应放弃其债权。其思路是这样的,如果欧洲停止军备,它就会有钱支付其债务了。如果它选择征用私人财产的话,它也能筹集到这笔钱。

让美国的这些态度在今天显得如此令人着迷的,是几乎没有一个欧洲人(除了夏尔·戴高乐)在20世纪60年代对美国提出过如此的要求,尽管大部分欧洲人不同意美国在东南亚的军事活动,而且它们手里当时正在积累大量的美元,而它们发现这些钱无法用于购买美国的工业企业,甚至是这些企业所持有的欧洲资产。正如以后各章节所指出的,情况恰恰相反;尽管美国相对于欧洲转而成为了债务国的地位,美国的私人投资者继续购买着欧洲的公司。在回顾美国直至第二次世界大战时的外交政策时,我们应该牢记20世纪30年代与20世纪60年代及20世纪70年代之间的这一对比。它说明了在改变基本的金融和财产结构时要得到国际上的默许有多么地困难。

罗斯福会见胡佛讨论债务问题

当罗斯福于11月14日给胡佛发去一封电报、接受在11月22号进行一场“完全非正式的和私人性”的会面的邀请时,罗斯福很清楚在他和胡佛之间存在意识形态鸿沟。他让莫利陪他赴约;胡佛则由财政部部长奥格登·米尔斯(Ogden Mills)而不是史汀生(Stimson)陪同。

按莫利的描述,胡佛投入了“对债务问题的冗长的叙述。他一口气说了近一个小时……在他结束叙说之前,我们就清楚了,在我们面前的是这个国家里对债务问题知道得最透彻的人。他的叙述显示了他对细节的掌握和对安排的明了,颇为令人敬佩。”他在开始时就指出:“我们的政府现在正面临着一个对我们国家而言很重大的世界问题。”虽然他不赞成修订债务条款本身,但是“如果我们能够以扩大我们的劳动产品和农产品市场的形式获得利益,以此作为我们这一方做出某些调整的补偿,他是愿意进行讨价还价的”(77)。但问题是:别的国家到底要对美国做出什么样的贸易让步?

罗斯福的团队抱怨英国在其预算中没有对债务偿付提供准备金。胡佛政府为什么没有试图提出这个问题?债务协议规定“涉及债务调整的问题应该在债务偿付到期前九十天提出”,但这个期限已经过去了,因为英国和法国一直到11月10号都没有向美国国务院发出外交照会。胡佛是否向这些国家承诺,如果他再次当选的话,他会迫使国会放弃这些债务?如果是这样,他计划如何让国会批准任何这样的解决方案?“最后——而这是我们的怀疑和困惑的核心,我们不知道下面的传言是否是真的,这个传言是总统已经承诺(法国总理)赖伐尔(Laval)或(英国总理)麦克唐纳,在这两位先生拜访他的时候,他会尽力对债务状况做出完全的调整。接近赖伐尔的人公开提出了这一说法……英国人似乎也相信这个说法(三位级别最高的英国官员后来明确地告诉我们,这就是胡佛总统谈话的意思)”(78)。到底达成了什么没有公开的协议?

胡佛列举了他的观点与罗斯福的观点之间的共同之处,他称盟国间的债务是普通的商业债务,不是政治债务。但是,美国为了能谈判出最好的结果所要采取的方式确实是政治性的,在国别(也就是说,分而治之)的基础上,与每个国家分别进行讨价还价,以放弃债务束缚来换取它们在贸易上的让步或者其他的利益。胡佛甚至同意盟国的债务与德国支付的战争赔款无关,而一旦德国停止支付这些赔款,这两者之间的联系本来会让盟国从偿付美国这项义务中脱钩。美国对规定战争赔款本没有起作用,只不过是作为武器出口的债权国和战后援助的提供国进入这种三角关系的。另一方面,胡佛指出:事实是债务国完全无法履行按偿付进度它们于12月15日应支付的债务。英国能动用的只有7800万美元。如果它投入更多英镑在市场上买入美元,英镑的价格就会下降,迫使美元升值,而随着美元的升值,美国出口商品的价格相对于英联邦国家商品的价格也会上升。

莫利描述道:“胡佛先生开始做出他如此频繁地成为其俘虏的那些似是而非的总结。他说,不管是取消债务还是拖欠债务,都会动摇国际信贷。而这会带来整个美国经济的震荡。”(79)因此,“虽然取消和拖欠都是应该尽力避免的,但如果不给点修订和重新审视的希望的话,我们就无法坚持要求它们偿付。除非我们想逼迫欧洲国家在经济问题上建立起针对我们的统一战线。这一政策的代价将是国内外的‘严重反弹’”。胡佛因此希望恢复债务委员会;前一年夏天的洛桑会议提出了恢复这个委员会的要求,而他的政府也一直就此在进行着准备。

罗斯福不认可胡佛对恢复正常金融秩序的强调。他认为,是正常情况导致了萧条,它是结构性问题造成的结果,比如说垄断权力,特别是金融权力的集中。罗斯福自己的解决办法是对商业活动进行调节,而胡佛却认为政治的、法律的和公共的调节结构是理所当然的。而且,胡佛对罗斯福打算利用公共的调节来将权力转移到政府机构的手中、顺带也就转移到行政分支的手中很是不以为然。但正因为罗斯福认为经济是由政府控制的,他贬低了国际关系所起到的作用,甚至认为对于欧洲那些更为开放、更依赖贸易的经济体也是如此。罗斯福和国会很简单地以为国际债务与国家计划相比是一项不重要的考虑因素。

胡佛陈述说,他在会谈结束时邀请罗斯福与他一起提出“举行一次与民主共和两党在国会的领导人之间的会议,我会要求第二天在白宫召开,在这次会议上我们将一起敦促恢复战争债务委员会。这马上就会展示我们在对外关系上的统一战线”(80)。事实上,他承认:如果没有罗斯福的支持,他就无法得到解决债务问题所需的国会的批准。他因此而邀请罗斯福与他一起任命一个由两党人士共同参加的政府委员会,与欧洲进行谈判。

这正是罗斯福所不希望的。他说,他无法参与放弃12月15号的偿付的过程中来,尽管他表示,他愿意同意在他自己的政府主政之时就“通过行政分支的行动”做出未来的调整进行讨论。这个问题很复杂,解决这个问题需要相当长的时间——人们在没有准备好让一个问题达到非解决不可的程度时所惯用的一种托词。莫利写道:“胡佛和米尔斯很明显地生气了。他们原希望罗斯福对胡佛就这个问题的可怕的紧迫性得出的一般性结论会予以接受。他们原希望他提出的恢复债务委员会的建议会得到认可。”随着他们对待莫利的态度在那个下午随着时间的过去从蔑视“而转为冷冷的愤怒”,空气变得紧张起来。(81)他们不能理解,对于在他们看来是债务问题上显而易见的事情——在国际金融体系仍然受到远远超出各国偿付能力的债务干扰的情况下,美国很难指望恢复国际贸易——罗斯福为什么会视而不见。

媒体被告知罗斯福接受了“继续就债务条款的修订进行外交谈判的观点”,而不是“胡佛恢复债务委员会的建议。”东海岸的报纸对他拒绝胡佛的国际主义进行了谴责,说似乎“他不是很清楚与胡佛的会面到底是为了什么”。大部分的指责都集中到了莫利的身上,而罗斯福之所以选择他,正是因为他反对国际主义的原则。实际上,甚至是六年之后,当战争正在爆发时,莫利仍然坚信,拒绝接受胡佛的建议“是罗斯福为了使他自己的对外政策区别于国际主义者的对外政策而采取的首个重大步骤……它是一个警告,即新政拒绝了那些想让我们成为与英格兰和法国之间的政治和经济联盟的一方的观点——成为世界警察、维持国际现状以及试图通过战争的威胁来强制推行和平”(82)

由于没能赢得罗斯福的支持,胡佛觉得有必要拒绝欧洲提出的推迟其债务偿付的请求。11月23号,在胡佛与罗斯福见面一天以后,史汀生对法、德两国11月10日的外交照会做出了答复,解释说只有国会而不是总统才有权延迟12月15日到期的偿付,而且“战争赔款完全是欧洲人的问题,美国与此无关”。史汀生的照会提醒欧洲盟国,它们的债务“必须完全独立于对赔款的索偿来对待”。

美国外交关系委员会对情况做出了如下的总结:“在英国、南斯拉夫、芬兰、希腊和其他债务国中,因为货币贬值而出现了债务负担的额外增加。在英镑兑美元的汇率处于平价的情况下,英国财政部要用2000万英镑来购买为偿付于1932年12月到期的本息所需的美元。而在1英镑兑3﹒22美元的情况下,它需要近3000万英镑。”(83)以英镑表示时,英国对美国的债务增加了,因为它投入了英镑在外汇市场上购买美元。其效果是使得英国的债务转移成为了一项永远也无法完成的工作,这很像德国在十年前一样。

针对这些争论,美国外交人士冷淡的答复是,只要债务国愿意减少它们的军费开支的话,它们就会有那些多得多的资金来清偿它们的国际债务了。债务国则回答说:在它们欠美国的战争债务被削减到切实可行的水平上之前,它们无法采取措施稳定它们的货币。12月1日,在收到史汀生的答复一周后,英国告知美国官员,它对他们提出的全额支付的要求表示谴责,而且它“得出了隐含威胁的结论,即如果恢复战争债务的偿付的话,英国只得采取措施加强其外汇地位,而这些措施会进一步限制英国对美国商品的购买”(84)。这一警告的基本意思,很像第三世界国家现今提出的如下争论的意思:如果美国坚持要它们偿还美元贷款,它就必须要向债务国开放它的农产品、纺织品和钢材市场,并且要让债务国保护它们的市场,使其免受来自美国供应商的竞争。

12月11日,英国的一份后续照会说,英国会按进度支付15号到期的债务,但它会视这笔偿付“为本金的偿还,任何最终的清偿都要对此加以考虑。”史汀生的答复是,美国不能接受在原来的偿付协议之外规定的条件。英国最终还是支付了这笔债务,但它强调,它有权在将来召开的会议上提出这样一个观点,也就是说将它的这笔债务偿付算作本金的减少。如果真如此,这实际上是将其债务转成了无息债务。朋友之间在传统上就是这么做的,所以从人类学的角度来说,这个观点很难说完全不成立。但此处的问题是权力政治,并非是友谊。

法国拖欠了债务而英国只象征性地支付了一点

英国在12月15日做出了足额的偿付,但法国却拖欠了债务,声称推迟其偿付是胡佛的延期偿付计划的“正常的、公平的、必要的继续。”让美国官员感到恼怒的是,在他们看来,法国不同于英国,它有钱而且原本能够支付,但它却没有选择支付债务的政策。英国从未如此绝对地对待债务问题。它谦恭有礼地请求宽恕债务,而不是专横地坚持要求宽恕债务,似乎宽恕债务根本就是一个显而易见的常识一样。法国的下议院“授权只有在美国参加旨在调整所有国际债务的国际会议时才进行偿付。”(85)以其在美国人看来如此令人愉悦的“良好举止”,英国展示了那些法国人恰好想避免的行为。不过,赫里欧(Herriot)总理为此付出了高昂的代价,因为在他未能说服下议院追随英国的路线时,他的政府垮台了。但在通往第二次世界大战的道理上,另一个步骤正在采取当中。

12月16日,威廉斯—代伊报告(Williams‐Day report)被提交给了莫利和塔格维尔,这份报告是为胡佛所打算召开的洛桑会议的后续会议而准备的。莫利“很震惊”地看到,这份报告采取了与罗斯福和国会想给予国内市场优先地位的立场完全相反的立场。它“表明专家会议将达成国际主义者的议题——回归国际金本位、大规模削减国际债务以及与新政的国内计划的启动完全矛盾的国际‘合作’安排等等方面的计划。”(86)罗斯福认为国内的恢复必须优先于国际方面的考虑。治愈萧条的不是外贸的复苏,而是国内的经济重组——新政承诺将带来的重组。

听到从日内瓦传来的消息,说“威廉斯教授指出,他个人认为债务问题的解决是美国所能为这次会议做出的最大贡献”,莫利觉得“伤心透顶”。威廉斯的这种态度让他担心,欧洲可能会在任何这样的国际会议上成功地蒙蔽美国。“实际上,我们对这次会议会出现什么结果考虑得越多,它对于美国的重要性看起来就越低。”因为这次会议的议题“不可能会给这个国家带来实在的利益。”那么到底为什么要去参见这次会议?为什么不简单地要求继续支付债务?“在1932年到1933年之间的冬天,我们的问题是让它们清楚地明白,我们看到发生了什么,而且我们拒绝被它们占上风。我们当前的任务,是对它们在这个国家里的同情者的努力进行抵制,这些人试图说服我们,在债务、世界经济恢复和裁军之间存在着不可分割的联系。”(87)

12月17日,胡佛给罗斯福发出了一封长长的电报,指出“债务与在经济会议上将提出的其他问题之间是密不可分的,而这次会议应该尽快召开。”他重新拾起他在他们之间11月份的那次见面上提出的观点,再次敦促罗斯福与他一起组建一个委员会,从而在削减政府间债务水平上取得进展。(88)

但罗斯福不愿妥协,所以,两天之后,也就是12月19号,胡佛觉得他自己有必要向国会宣布一条特别消息,即政府已经拒绝同意欧洲所请求的延期支付,“因为我们认为,这样做就等于是在实际上破坏了协议的原则和精神;这样做就是放弃我们与每个国家分别处理这些债务的国家政策;这会导致这样的局面的出现,即债务会被看成是德国的战争赔款和赔偿的对应物,因而不仅会破坏这些债务各自的性质和义务,而且会变成德国战争赔款向美国纳税人的事实上的转移;如果不考虑这些损害经济恢复的破坏性力量的话,它就不会缓和世界局势;除非有明确的赔偿,否则要求美国人民做出进一步的牺牲就是不恰当的”(89)

罗斯福在这一天对胡佛宣布的消息做出了答复,他重申他“认为对裁军、债务和经济关系这三个问题要区别对待,”而且没有任何理由让这次经济会议淹没于“与裁军或债务问题有关的会谈当中。它们与经济关系这个问题‘有联系,但不是同一个问题’。”正如莫利所指出的,英国人“如果可能,想确立这样一个理论,即除非债务问题得到了解决,否则不可能就其他经济问题达成一致。但我们能够在很大程度上参与英国人试图占我们上风的这一很自然的企图,与此同时并不真正地赞成这个企图。仓促地参加这样一次会议——这次会议的其他参加人甚至在英国人提出这些建议之前就鼓吹这些建议的主旨,我们又能得到什么呢?”所有的谈判都应停下来,直到3月4日强大的民主党国会建立起来、不受这些国际主义者的英国崇拜之时。(90)

胡佛意识到,欧洲的事态发展已经超出了美国的政治时间表,他在12月20日建议挑选一名懂国际事务的人作为他的顾问,比如说欧文·杨格(Owen Young)、豪斯上校(Colonel House,即Edward M﹒House。——译者注),或者可以是莫利之外的几乎任何人。罗斯福承认,“对英国人很可能要做特别的考虑,因为在债务清偿问题上,我们对他们比对我们任何其他的债务国都较少仁慈”。但他强调,任何债务谈判都要等到3月4日之后,由经他自己任命的官员来进行。至于这次经济会议,债务问题不应该在会议上提出来,因为它是一个令人讨厌的枝节问题。毕竟债权国从来都不想听到债务国为什么无法清偿债务,而是宁愿一心一意地专注于所欠的债务。不管怎么说,罗斯福所主要关心的是美国的经济,因而他决定,在他3月份主政之前,没有必要再就债务问题与胡佛、史汀生或其他人见面了。

在摩根公司的合伙人罗素·莱芬韦尔(Russell Leffingwell)的带领下,国际主义者们试图将国务院中的民主党人士诺曼·戴维斯(Norman Davis)提升到一个具有影响力的职位。莫利“确信他想把债务踢开,为恢复对欧洲的私人借贷提供方便。”罗斯福让戴维斯跟着莫利和塔格维尔在1月20日与史汀生在国务院见面,就计划于夏天在伦敦召开的经济会议的议题起草一份对英国人的答复,这时戴维斯的命运就注定了。在戴维斯站到了史汀生的立场上以后,罗斯福从此就选择不再听取他的建议了。

对于在1月20日的会议上与欧洲谈判出等价交换的前景,塔格维尔重复了罗斯福的观点,即美国经济的恢复实际上并不需要英国或法国在关税上的让步。所需要的是国内信心的恢复。承认德国的战争赔款无法偿付,会给盟国提供机会,即声称这会使它们失去支付其第一次世界大战债务的钱。它们会要求美国对它们自己的债务做出让步,以此作为回报,这样它们的债务清偿才能降至它们的偿付能力以内(事实上,史汀生这一天的日记显示,在与欧文·杨之间在纽约进行的会谈中,英国希望“就债务问题达成一项独立的解决方案,无须任何让步作为回报”)。

因此,对当时正在起作用的金融动态视而不见是受美国的自我利益——也就是说,美国政府作为债权国的利益,对此东海岸的银行利益已经意识到这是与它们自己的私人野心背道而驰的——所支配的立场。塔格维尔和莫利拒绝授权发表一份声明,承认美国将在伦敦会议上解决债务问题。他们还强调,史汀生对英国外交照会的答复必须要抵制这样的观点,即在债务问题上做出让步可以构成货币稳定的基础。美国主要的国际主义报纸可以同意欧洲的不偿付战争债务的民意,但国会不打算让欧洲从债务中脱身。另外,影响到选民和国会议员所关心的地方利益的关税问题和贸易问题,可以召开一次国际会议加以解决。罗斯福的顾问们希望会议的议题仅仅限于这个领域。

史汀生颇为气愤,他指责塔格维尔“企图破坏我在整个任期里面一直在做的每件事情”,而且他说他会“在国务院的文件中留下一份备忘录,记录下他的成熟的判断,即另一条道路更为可取”(91)。莫利在自己的书中说,对此他根本不在乎。民主党的自由派国际主义人士被推到了政治的边缘。赫尔作为国务卿所起的作用,只不过是为新政的倡导者提供一层保护色。

1月24日,在得到在国务院进行的会议陷入僵局的通知后,财政大臣内维尔·张伯伦(Neville Chamberlain)发表了一篇讲话,采取了“这样的立场,即欠美国债务的清偿必须金额很少,而且必须是最终的清偿”。这一次英国没有提出等价交换。最终摊牌的局面很明显在所难免,而从罗斯福的团队这一方面来说,他们不打算做出任何的妥协。

当英国大使罗纳德·林赛(Ronald Lindsay)被召回伦敦提供咨询时,罗斯福向史汀生提议,如果罗纳德爵士先来他正在那里休养的温泉疗养院与他谈一谈,这样做可能会澄清一些事情。1月28日,罗纳德来了,罗斯福在与他的讨论中概括了美国的逻辑思路,即如果欧洲削减其军费开支的话就能够支付债务,而且无论如何,“英法两国的国民在这个国家里拥有大量的证券和其他财产,它们可以在一定限度内用来进行债务的转移”(92)。正如下一章所要指出的,美国的外交人士在1940年至1941年年间仍在提出后面这一点要求,而这时,针对最终将这个国家拖入第二次世界大战的纳粹的侵略,他们正在就租借法案以及美国对英国和欧洲其他国家提供支持进行着谈判。

对于这样一个事实,即通过在外汇市场上卖出英镑买入美元来偿付外债,与以本国货币购买武器是相当不同的事情,对此莫利不屑一顾。在卖出英镑的情况下,英镑的汇率会下降,但对于国内军备开支来说,只有在百分之一百的溢出购买外国产品时——鉴于英国的大规模失业,这是不太可能的——英镑的汇率才会下降。这个“转移支付问题”是凯恩斯在20世纪20年代提出的理论的基本观点,但莫利和总统对经济理论都不精通。他回忆道:“对于大学生们所要求的初级经济学考试,我怀疑罗斯福和我是否能够通过。”“自从1932年的总统竞选开始以来的这些年里,如此之多的人向我们提交了如此之多的长篇大论的、高深的备忘录,对此我们两个人都觉得无聊和困惑。”可能“我们经济知识的匮乏是一个优势”,因为至少他们没有被灌输这样一个国际主义的正统观念,即“事情会在相当短的时间里自动地得以自我纠正”。共和党的政策的问题在于“史汀生和米尔斯获得的建议绝大部分来自纽约的那些银行家们……这些先生们不仅对于农业和工业中的因果关系十足地无知,而且在危机时他们无法为他们自己的玩忽职守提供补救措施”(93)

莫利认识到“未来的债务偿付金额将会非常之少”,但尽管如此,他仍认为“债务应该保持在账面上。只要它们还活着,它们的存在就是一个警告,无论是多么的轻微,警告欧洲债务国不要把美国看成是新的帮助的来源”。后来,为了给他在1931年的行动做辩解,他将洛桑会议称为“小型的慕尼黑会议”,因为“削减德国的政治赔款完全等于是向德国人——他们将英、法两国看成是‘纸老虎’——发出了邀请,邀请他们为又一次世界大战而致力于重整军备”。他接着说:“做出塔格维尔所称的削减或取消债务的‘庄严姿态’,对于这个国家的人民来说显得具有讽刺性,他们自己就处在私人负债的重压之下——贫穷的、抵押了土地的农民,很难从银行借到足够维持生存的钱的小企业,因缺乏客户而生意萧条的大公司。对于认真地计划解决国内债务问题的总统候选人来说,当选之后在国际债务问题上做出让步是会招致怨恨的。”(94)不愿加以承认的是,与美国的农民、消费者和企业无法支付他们的国内债务一样,外国的经济体也无力偿付它们的国际债务。

欧洲的会议代表们希望盟国、德国人和美国人能在他们之间解决洛桑会议上陷入僵局的问题。事态在罗斯福就职典礼的前一天达到了危机的关头,在这一天,英国提出了一份有关“英国对经济问题的政策”的七点备忘录。(95)这份备忘录指出:“孤立的行动无法有效地对付萧条”,由此希望尽力避免美国的孤立主义。因此,必须寻求通过建立“非常广泛的国际行动战线”来解决问题,对此,洛桑会议上建立的专家预备委员会为开展讨论提供了有益的基础。

与罗斯福自己的想法保持一致,这份照会的第一个目标赞成“价格水平的普遍上升,特别是农产品价格的上升”。它还赞同英、美两国采取协调一致的货币政策,“以确保廉价而丰富的短期货币的供给”。隐含的意思是,应该免除债务国必须偿付它们欠美国的债务的义务,而且应该将它们的利率维持在高水平,以此吸引外国贷款,从而提供支付这些偿付的美元。

第三个目标是稳定货币——如果不减轻债务负担的话,这一点就做不到,因为导致货币不稳定的主要因素就是债务的清偿。而且只有减轻这一债务清偿的负担,才能达成英国的照会所赞同的第四个目标:废除可能会限制世界贸易的汇率控制。与此相关的第五个目标是降低诸如配额这样的贸易壁垒,以及就削减关税达成全面的协定。这与美国的农业利益集团所鼓吹的、而且通过新政的《1933年农业调整法案》而很快被写入法律的农业保护主义是背道而驰的。

来自美国西部的参议员所希望的复本位制——也就是说,将白银与黄金一起作为世界各国中央银行的外汇储备——被认为是“不可能采用的”,而预备委员会也得出了这样一个结论。要解决白银价格较低这个问题,“不能因此就通过白银价格的上升”,而是要通过“总体商品价格水平的上升,这与此同时会提高白银的价值”。

最后,英国人列出了他们最为主要的目标:美国保证很快召开一次国际会议解决债务问题。“正如预备委员会所指出的,这些债务的存在构成了经济和金融重建的不可逾越的障碍,如果不能清除这一障碍,在世界经济会议上就不可能取得进展。”

英国人提出的这些议题将受到罗斯福的新政的反击。他的计划的确赞成较高的价格水平和较低的利率。但就稳定货币而言,罗斯福正准备让美国摆脱金本位制,而他的农业计划以及相关的政策将要求实施保护主义的贸易配额。至于解决战争债务问题,罗斯福甚至没有打算着手就解决这个问题进行讨论。

麦克唐纳和赫里欧访问华盛顿

在1933年3月4日执政后,也就是希特勒成为德国总理后仅仅五周,罗斯福总统宣布银行休假,废除禁酒令、提供失业救济以及批准对农业价格的支持。最后一点以对价格受到支持的农产品设定进口配额为前提条件。4月17日,来自俄克拉荷马州的参议员埃尔默·托马斯(Elmer Thomas)加进了一条修正案,授权总统发行美钞、固定白银与黄金之间的价格比、规定自由铸造银币以及通过公告固定金元的重量。三天之后的4月20日,罗斯福将美元与黄金脱钩,由美元自行找到它的价格水平。他的目的是根据康奈尔大学经济学教授乔治·F﹒沃伦(George F﹒Warren)的理论——国内价格会按美元相对黄金贬值的幅度成比例地提高——推动价格的上升。价格的上升会使得农民、工人和企业较为容易地支付他们的债务,从而缓解萧条。参众两院均支持通货膨胀性的政策,认为它们对于削减债务负担和加速经济复苏是必要的。

美元贬值具有提高美国相对于欧洲的出口竞争力这一附带的后果,这会抵消英国因在此前一年与黄金脱钩而取得的贸易优势,而且导致欧洲已经处于债务重压之下的国际收支状况的普遍恶化。但是,沃尔特·李普曼(Walter Lippmann)写到,对于美国而言,“国内政策注定要占据上风。在这样的冲突中,它们在任何强大的国家里总是确实会占据上风”。这样一项政策的基本问题在于“尽管存在着《农业调整法案》(AAA)和《国家复苏法案》(NRA)的核心观念,即对国内市场上的竞争必须加以限制和约束,但罗斯福政府仍继续鼓吹在世界范围内实现更为自由的贸易。”(96)错误的假设是外国在面临美国不断增加的收支盈余时能开放它们的市场,而且仍然能够支付它们的以美元标价的战争债务。

英国开始为最坏的情况做准备。它在5月份与阿根廷达成了贸易优惠协定,扩展了一年前在渥太华创立的帝国特惠制(Imperial Preferencesystem)。罗斯福批准了提高美国的棉花关税,这样,20世纪30年代的贸易战一触即发。

麦克唐纳总理希望冲突在爆发前得以解决,因此他计划访问华盛顿,寻求美国对伦敦经济会议做出承诺。他的内阁告诫他,“如果美国不事先保证英国能推迟6月15日到期的债务偿付,他就不要去华盛顿”。所担心的是,否则他会因在已经成为英国主要经济顾虑的问题上失败而遭到羞辱。美国拒绝做出任何这样的事前承诺,但麦克唐纳还是来了,随行的有英国国王政府的首席经济顾问弗雷德里克·李滋—罗斯(Frederick Leith‐Ross)爵士和负责外交事务的常务副政务大臣罗伯特·范斯塔特(Robert Vansittart)爵士。(97)

鉴于法国前总理赫里欧曾冒着结束其政治生涯的风险试图让法国偿付其12月份到期的那一笔债务,罗斯福邀请他前来参加这次会议。赫里欧的随行人员有经济顾问夏尔·利斯特(Charles Rist)和法国财政部的顾问吉恩·J﹒比佐特(Jean J﹒Bizot),还有法国外事处的罗贝尔·库隆德(Robert Coulondre)和商务部的保罗·艾贝尔(Paul Elbel)。意大利派来了基多·容格(Guido Jung)和一名助手。德国则派来了耶马尔·沙赫特(Hjalmar Schacht)。

伦敦会议只有三个月就要召开了,而随着罗斯福在这些来访者正在横越大西洋时将美元与黄金脱钩,世界金融体系由此陷入混乱之中。与此同时,针对英国的建议,即发表一份联合原则声明,指导将在伦敦进行的谈判,美国国务院起草了一份答复函。这项任务一开始交给了被怀疑为是国际主义者的诺曼·戴维斯,但莫利很快就不让他进一步参与谈判,着手由他自己来起草一份回复,驳斥这样的一个观点,即“无论各期债务是否得以偿付,维持这些债务不管怎么说都会阻碍国内外的复苏”(98)

前纽约银行职员詹姆斯·华宝(James Warburg)提出了一个解决债务问题的方案。这个方案的绰号叫“小兔子”,它建议,“鉴于自从此前于20世纪20年代达成协议以来出现的萧条状况,”取消债务的所有利息并削减剩余本金的绝大部分。“债务国要在国际清算银行中存入针对新金额的票据,从而重新确认它们的债务。这些票据要以存入占本金金额25%的金条另外再加上占本金金额5%的黄金或白银作为担保。其余的债务要由偿债基金协议进行处理,根据这项协议,每个债务国每年要向国际清算银行支付一定的金额”,该银行将利用这些偿付款购买美国政府的债务。如果采纳这项建议的话,国际清算银行将从收取德国战争赔款的工具转变为负责将欧洲的偿付款转移到美国。欧洲的纳贡将为美国的预算赤字提供融资,让美国的收入用在商品和服务上,从而帮助这个国家摆脱萧条。(99)

在欧洲的这些领导人到来后,罗斯福告诉他们,这就是美国为解决债务问题所能做出的最大让步了。至于美元价值不断下降,他向他们保证,他不想让投机将美元价值压到“不自然的”程度,而是希望它找到一个“自然的”水平,这个“自然的”水平被定义为能恢复美国的繁荣的水平。这当然意味着相对于黄金要低得多的汇率,因为除非是过度贬值,也就是说,贬值到足以改变现有的贸易格局从而对一方有利,否则贬值就没有任何意义。这意味着美元价值的下降将会从这样一些国家那里赢得出口贸易:这些国家试图在现有的金价水平上维持它们货币的金本位。(100)

不过,罗斯福给欧洲人留下的印象是他渴望解决这个问题,而且,当这些欧洲人离开华盛顿时,他们的印象是在伦敦经济会议上问题会得到最终的解决。在很大程度上,他们只不过是一相情愿,因为罗斯福与麦克唐纳一起发表的联合声明小心翼翼地避开了承诺性的措辞,它为美国提供了例外条款,即改进后的金本位制的运转“不应压低价格”、“在情况允许的条件下”,而且它包含有这样的限制条件,即美国政策承诺的目标是“在国际汇兑体系中最终重新建立均衡”(101)。对于在近期稳定汇率和开放市场而言,所有这些到底是什么意思并不清楚。

惠勒—本内特注意到情况在一月份已经变得有多么地紧急。“整个世界越来越渺茫的希望和期望都寄托在这次经济会议上……这可能是将世界从灾难的边缘推向坚实的大地的最后一次努力了;这可能是最终陷落之前的最后一次绝望的奋争了。到了这次会议召开的那一天,罗斯福总统将已经就职了,这时整个世界就会知道他是否会用削减战争债务来换取关税的削减。”(102)欧洲的金融凝聚力危在旦夕,其领导人们却不敢朝着深渊看去,而对于这个深渊美国人看来是欢迎的,他们对此并不太关心。

部分的问题类似于美国人在20世纪80年代同日本人打交道时所发现的情况。当麦克唐纳、赫里欧和其他政客们同罗斯福说话时,他会点头,可能会回答说“行”,他们把这些当成表示同意。这只不过意味着他了解他们说的是什么,而不是他同意他们所说的。他还采用了将成为今后几十年里美国谈判政策的典型的策略。“当协议不合他的意思时,他很熟练地设计出退身之路;协议失败时,他就脱开与它的干系。”

但在当时来说,罗斯福在许多美国人和欧洲人看来都是一个国际主义者,而鉴于美国在世界经济中的主导地位,他们甚至把他看成是伦敦会议的主要发起者。但人们只是一相情愿,并不是从现实出发。罗斯福被称赞为采取了世界领导者的立场,但他并不打算采取这样一个立场,因为这会背上让欧洲高兴的负担,最重要的是在债务问题上让欧洲高兴。他的目的是帮助美国复苏,而只有美国人才是他的选民。像国务卿赫尔这样的国际主义者看来一点都不理解,“如果总统的国内政策与国际经济政策之间出现任何实际的冲突,他会决定倒向他的国内政策”(103)。新政所正在采取的,是除了新露头的法西斯主义国家之外没有一个大国会这样做的单干立场,而德国和法国是因为不可抗力才在这样做的。

这就是美欧之间的对立状态,而这时伦敦经济会议已经定下来要在6月12日召开了,“因为如罗斯福所指出的,这次会议不应该早点开,那时候国会还会在开会期间;还因为如麦克唐纳所指出的,这次会议不应该迟点开,否则就会与狩猎松鸡的季节相冲突,那时所有英国政坛人士都会外出狩猎松鸡。一方面是国会而另一方面是松鸡,所以同意在6月12日开会是外交上的胜利”(104)。会议时间定下来之后,麦克唐纳起航离开,三天后赫里欧也走了。

为伦敦会议做准备

伦敦经济会议6月12日的召开日之所以命运攸关,是因为15日是盟国间债务的季度清偿的到期日。欧洲人很可能希望在谈判中可以将债务的偿付暂停下来。

李滋—罗斯被要求在5月上旬留在华盛顿,为这次伦敦会议做准备。美国的团队担心,他和其他欧洲人有可能会通过哭穷而在与美国人的打交道中占上风。莫利针对华盛顿的会谈写道:“在与英国人谈判时,我们所面对的是一个相对较小的国家,但利用其在贸易方式上的久经世故,它已经将其力量扩张到了整个的世界。美国在这方面的优势几乎完全在于其经济力量,而肯定不在于它所形成的在贸易事务中代表政府的才能。我们的王牌是这些债务以及根据托马斯修正案的条款所允许的行动的自由。我们已经说得很清楚,国会已经对如何就债务问题达成妥协做出了最终的表态。罗斯福之所以对稳定货币显得犹豫,这完全是出于我们自己经济复苏的利益考虑。”(105)

在要求就“小兔子”方案做出表态时,这位英国的外交家解释说:“英国的政治经济情况使得6月份的偿付极为不可能。从经济上来说,偿付会给英国造成巨大的困难。从政治上来说,如果不顾强烈的民意,即英国不能也不应该被要求足额偿付,这对英国政府是很危险的。但是英国人不愿意违约。这个词本身就与他们的道德感格格不入。它与金融道德规范体系的原则本身是背道而驰的,而英国人正是因为遵守了这个金融道德规范的体系才变得伟大起来的。难道罗斯福总统不能以比如说不偿付债务会中断为最终解决债务问题而进行的谈判、或者可能以这会危及伦敦经济会议为由,而说服国会同意暂时停止6月15日的偿付吗?”

卢·道格拉斯(Lew Douglas)和莫利断然说不。英国的民意可能会倾向于取消债务,但“这个国家与英国一样也存在着民意。美国的民意不允许总统采取这样的做法。国会除了强烈要求清偿债务外没有心情做任何事情”。李滋—罗斯不舍不弃,他提出,为了避免谈判彻底破裂,英国是否可以不进行支付,但称其为“暂停支付”而不是违约。莫利写道:“我们认为不行”,他又加上一句,说:“所有这一切赫尔国务卿都一无所知——这是罗斯福明确指示我们这么做的。”(106)

在罗斯福(莫利也是如此)看来,问题在于赫尔意识到了他们所不愿看到的事情:“如果在6月15日的债务清偿这件事上不能达成令英国人乐于接受的结果,这件事情上的失败会威胁到伦敦经济会议本身。”赫尔想让罗斯福“‘拯救’英国和这次会议。”但对于罗斯福而言,拯救美国就意味着让英国和其他欧洲债务国失望。虽然他完全赞成削减美国国内的债务,但他并不赞同减轻外国对美国的债务负担。

所以摊牌看来不可避免。麦克唐纳总理写了一封信,支持李滋—罗斯所采取的立场,即英国根本无力支付6月15日到期的那笔债务。是不是有可能以较好的公共关系的方式来处理这个问题,这样让它整个地看上去都完全的自然,由美国人表现出对继续保持国际主义精神(如果不是真的复活这种精神的话)的理解?“违约会造成这两国之间对彼此的敌意:大街上的美国人会指责英国人违约,而大街上的英国人会指责美国强迫英国进入了违约的境地。难道不能向国会提出请求,由各强国在就最终解决债务问题的谈判的基础上来处理债务问题吗?”(107)

很明显,英国和其他欧洲国家仍对这样一种结果抱有希望,如果在洛桑会议之后建立起来且得到胡佛团队支持的债务委员会还在的话,这个结果看起来是有可能会取得的,即最好的可能是取消债务,可能要以对美国出口商做出某些贸易上的让步作为交换,而最差的可能则是针对盟国的某种杨格计划。但这正是罗斯福及其顾问们自11月份以来所一直拒不接受的。罗斯福5月22日给麦克唐纳回了一封信,称他“决心不让任何方面的债务问题与伦敦会议要讨论的问题搅到一起去”。他问英国是否能“部分支付它所欠的债务”。这一周的后半周,他决定不将关税互惠条约的议案提交国会讨论,而赫尔和国际主义者们曾对此议案志在必得。(108)

尚不清楚的是美元的浮动(也就是贬值)会证明它有多大的破坏性。财政部长威廉·伍丁(William Woodin)、华宝、道格拉斯以及大部分的专家都认为,“如果让美元自行贬值,它贬值的幅度不会超过18个百分点到20个百分点,相对于这时的英镑,这意味着1英镑约兑换4美元,而目前的报价是1英镑约为3﹒5美元,老的平价是1英镑兑4﹒87美元”。英镑已经贬值得非常厉害,而贬值这么多的话,美元的贬值甚至不能弥补英镑贬值的一半。但美元截至5月20日时已经贬值得非常快,看起来英镑会被重新推回到4美元的水平之上。美国的官员指责是大投机商造成了美元的跳水,但他们没有采取任何的措施,而是解释说:随着时间的推移,经济的“基本面”会纠正美元的下滑。

罗斯福证明要比他们更加精明,他采取的是“这样的立场(当然,是在私下里),即美元可能会降到专家们所不曾想到的低点。他并不急于稳定美元,除非他能肯定他会在讨价还价中占得最大的便宜。随着美元在外汇市场上的贬值,我们的股票和债权价格正在大幅上扬,而且我们的商品价格也在急剧的攀升。他认为,这个国家里正在创造出新的购买力。这一刺激性过程不可以被叫停。这就是复苏——而非危险的投机性狂欢!”英国人警告说,如果不知道“美国打算让美元暴跌多少的话”,在伦敦经济会议上就不可能会取得进展。但罗斯福告诉美国赴伦敦的代表团:“要像避开瘟疫一样避开(稳定货币)这个话题。”(109)

林赛大使试图缓和美国的立场,他解释了为什么“英国人值得我们向他们表示一点同情。他们从没有一次拖欠债务偿付。到目前为止,他们支付的总额是1447270000美元,而原来欠我们几乎与英国人欠我们一样多的法国人只付给了我们200000000美元。此外……欧洲各国欠他们一笔相当可观的债务。如果我们不愿意放弃他们欠我们的债务的话,他们怎么能放弃他们的债务国欠他们的债务呢?对主祷文的神圣授权的这一奇怪运用(主祷文中有“免我们的债,如同我们免了人的债”一句。——译者注)并非对我们不起作用……”莫利对这个问题没有做出回答,但却转而责备国会。行政分支不愿承担起解决债务问题的责任。罗斯福解释说:他“如果不在现在已经难以驾驭的国会里引起轩然大波的话,就没办法取得推迟偿付的权力”。基于这样一个理由,美国拒绝了英国提出的仅仅象征性地偿付500万美元的请求,这500万美元“要与12月份的偿付加在一起,算作对在最终解决债务问题时将确定的金额的分期偿付。”莫利解释说:首先,“‘象征性的’这个短语在美国所表达的意思与在英国完全地不一样:对我们来说,‘象征性的’意味着一小枚一文不值的硬币(“象征性的”(coin)一词还有不值什么钱的金属代币的意思。——译者注)。”而500万美元看上去就像是这么一枚微不足道的硬币。

莫利如此描述这个过程:“我们就这样的进行着讨价还价,就像东方集市上的商贩一样。”“最终英国人提出来支付1000万美元。他们的照会说:这笔钱要构成‘对债务问题要最终解决的承认’……我们接受了这个提议。通过友好协商对整个事情进行调整的大门现在已经打开了——但调整却从未实现。”(110)菲斯指出,事实上,“可能性更大的是,违约冲去了罗斯福对法国人所做出的努力仅存的一点容忍,这一努力就是让我们以对法郎的固定汇率回到国际金本位制上去,而且这导致他更为坚决地不让英国当局轻而易举地在下面这件事上得逞,这件事就是让他同意可能会对英国有利的英镑与美元之间的相对价值。”(111)

与法国人之间的谈判更为令人不快。他们发出了一份照会,宣布他们要推迟6月份到期的偿付,还加上了“可笑的暗示,即法国绝无‘单方面违反所达成的约定’的意图。”美国简明扼要的答复指出,法国已经没有履行12月15日的偿付,而且没有表现出“甚至是讨论这个问题的任何意愿”。让美国的团队感到恼怒是,法国与英国不一样,它有相对较多的黄金储备,而且看起来有能力偿付它在12月份到期的那一笔债务,但它“既没有公开表明它无力支付,也没有提出甚至是先期偿付一小笔债务,这在我们看来完全是没有诚信的做法”。同样,当意大利大使提出先行偿付100万美元时,“我们提醒他,在总的欠款为13545438美元的情况下,仅仅支付1000000美元会‘在美国被视为是微不足道的’——事实上,这在我们看来就像是人们在非常不入流的餐馆里给的小费。但我们没办法强迫他们。”(112)真是一个集市啊!

罗斯福的“炸弹”炸碎了伦敦经济会议

5月20日,就在美国代表团要起航前往伦敦之前,莫利发表了一篇演讲,他在这篇演讲中敦促参加这次会议的各国代表要“认识到,世界贸易毕竟只占美国贸易的一个很小比重。这意味着我们的国内政策具有至高无上的重要性。”(113)它还意味着美国可以在很大程度上为所欲为。罗斯福政府觉得,到了伦敦会议召开的那一天(6月12日,星期一),美元相对于黄金集团中的货币将会已经贬值了百分之二十。其他国家逐渐认识到,虽然它们在试图稳定它们的货币,但美国“认为太早稳定其货币会危及在此前两个月里获得的利益”(114)。仅次于债务问题,稳定货币将成为这样一个领域,这个领域导致了这次会议陷入混乱,并且迎来了成为20世纪30年代极具腐蚀性的一个特征即竞争性的货币贬值。

美国代表团由国务卿赫尔率领,他的国际主义希望在这次会议上将遭到罗斯福的重创。俄亥俄州前州长及1920年的民主党总统候选人詹姆斯·M﹒考克斯(James M﹒Cox)被任命为代表团的副主席。他是报纸发行人,具有保守主义的货币观和温和的低关税倾向。技术官僚有胡佛政府遗留下来的国务院经济顾问赫伯特·菲斯,还有华宝。最主要的政治家是凯伊·皮特曼,他是参议员外交关系委员会的主席,高关税和通货膨胀的鼓吹者,菲斯对他评论道:“他很自私……他对任何别的国家都很少或者根本不关心。他在货币政策方面的利益集中在提高在内华达和邻近几个州所开采的白银的价格,改善它们的前景。”他急于“为白银做点什么”,所以他“比代表团中其他任何一名成员都对罗斯福日益背离正统的货币观抱有更多同情”(115)。将证明最有影响力的人是雷蒙德·莫利,他在会议已经在进行的过程中被派到了伦敦。他在自己的回忆录中如此写道:“我对这次会议的前景不抱太大希望。我并不认为我们能从这次会议中获得任何对这个国家具有重大价值的东西。”他几乎完全只是“对国内(而不是)外国事务”感兴趣。(116)

对于美国与欧洲之间能否达成协定而言,沿途的迹象远非吉兆。罗斯福正在考虑一项立法,这项立法最终将成为《1934年贸易扩大法案》(Trade Expansion Actof1934),授权他就削减关税进行谈判,但“在横跨大西洋的半途中,赫尔从总统那里得知,他已经决定不提请国会通过这部影响到关税的新法律。赫尔意识到,除非这部法律得到了通过,否则其他国家的政府就会怀疑我们是否打算逆转更高、更全面的限制的趋势”(117)。他警告罗斯福,这样做会造成美国代表团在这次会议上陷入被动,因为美国已经排除了就债务问题和稳定汇率进行谈判的可能性。如果不能达成协定制止住美元相对于其他货币的贬值,而且如果不能通过谈判削减关税以及放弃政府间债务,美国就没有什么可以拿出来了。外国政府除了拖欠它们的盟国间债务、以及为了使得它们的出口具有竞争力而相对于美元贬值它们自己的货币,它们就没有什么机会可以有所作为。

在致欢迎词时,麦克唐纳总理提到了盟国间债务这个遭禁的话题,对此美国的代表们指责这违反了事先的承诺。在欧洲人这一方,随着英镑兑美元升到了1英镑4﹒18美元,与传言中的英国人和法国人希望稳定在1英镑兑3﹒50美元呈现出完全相反的方向,欧洲人对货币这一块的事态发展感到了不安。

在星期二,对于是由法国外长乔治·博内(George Bonnet)还是由美国的詹姆斯·考克斯来担任这次会议的货币委员会的主席,争斗发生了。“博内直接对着考克斯说:‘法国不会赞成选一个来自最近与金本位脱钩的国家的人,由他来领导货币委员会。’考克斯反驳道:‘美国也不会赞成选一个由拒绝偿付其债务的国家所提出的人选。’这次小规模的交锋,是甚至当这次会议正在召开时就盘旋在会议上空的激烈对抗气氛的一个反映。”(118)麦克唐纳答应双方都担任主席,但这也于事无补。后来博内同意担任这个委员会的报告人,主席职位才授予了考克斯。

当天的晚些时候,赫尔国务卿没有在指定由他发言的时间里出现,这让欧洲人怀疑这是否是对麦克唐纳提到债务问题的一种非难,但他迟到的原因很简单:他那时还没有写完他的发言稿。事实上,在这一天里,华宝与纽约联邦储备银行和英格兰银行一起制订了一项计划,将对法郎的汇率维持在百分之三的幅度以内,并由每家银行预留多达6000万美元,专门用于将美元兑英镑的汇率维持在1英镑兑4美元左右。到了星期四,也就是6月15日,随着英镑下挫到4﹒02美元,美元升值了。股票和债权的价格大起大落,反映出美元的升跌。1英镑兑4﹒05美元看来是一个可能的稳定水平,甚至可能是4﹒00美元。英格兰银行的蒙塔古·诺曼(Montagu Norman)和法国银行的克莱门特·莫内(Clement Moret)提出了一个几乎是不容辩驳的要求,即将汇率稳定在这个范围以内,但是美国代表团说这是不可能的。毕竟罗斯福计划的实质是让美元贬值,从而抬高美国的价格。白宫方面召集了一个战争委员会,由伍丁、财政部副部长迪安·艾奇逊(Dean Acheson)和莫利组成。“一致的意见是,如果是在四月下旬,同意1英镑兑4﹒00美元的中间汇率看起来是个不错的交易,但在六月中旬这个中间汇率就是很荒谬的了:4﹒20美元应该更接近于目标。”(119)莫利认为4﹒25美元大致是英镑应该达到的上限,但他没有将这个想法写下来,因为他觉得,应该让欧洲人大吃一惊,好让他们知道谁才是真正地掌握着控制权。因为罗斯福清楚地表明了他不会同意“彼此接近的”汇率稳定,所以美元继续下跌。

6月17日,随着国会的休会,罗斯福让莫利前往伦敦,确保美国代表团坚持了他让他们遵循的强硬路线。莫利是作为直接向罗斯福汇报的“联络官”前去的,而不是正式地作为代表团本身的一员,因为这会让他受制于赫尔的职权。赫尔的指示是美国可以达成某种有所改进的货币稳定协议,可能高点和低点分别为1英镑兑4﹒25美元和兑4﹒05美元,中间点为1英镑兑4﹒15美元,“如果要做到这一点不需要从这个国家运出黄金、而且不会遏止美国的价格自从我们在四月份与黄金脱钩以后所取得的巨大上扬的话”。

但到了6月27日莫利在英格兰的普利茅斯港上岸的时候,英镑已经升到了4﹒30美元,这是美元自美国内战以来最低的汇率。第二天英镑冲高到了4﹒43美元,报收于4﹒375美元。莫利如此描述道:“罗斯福的讨价还价策略在6月17日到6月20日之间取得了超过他最大想象的成功。外国现在相信了他不会稳定货币。它们把这一点作为事实接受了下来。它们只要求他做出某种姿态——某种微不足道的姿态,这种姿态绝不会限制他在美元上的行动自由,但却仍能抑制此前三周疯狂的汇率投机。”(120)

当然,英、法两国原本能够相对于黄金而贬值它们自己的货币,从而维持对美元的平价。不过尽管罗斯福对通货膨胀持欢迎的态度,但它们却害怕通货膨胀。麦克唐纳采取了情绪化的立场,警告说欧洲对通货膨胀深怀恐惧以及通货膨胀正在整个荷兰、瑞士和法国造成恐慌。但这一反通货膨胀的态度恰恰导致了罗斯福对货币稳定论的不屑一顾。他已经意识到了他的国内政策与他所宣称的国际政策是彼此冲突的,而且他不愿意甚至在这次会议召开的期间内稳定美元。美元继续下跌,到6月28日,它已经降到只有贬值前价值的76﹒3%了。法国、比利时、瑞士和荷兰宣布:除非美元稳定下来,否则它们也要放弃与美元的挂钩。

接踵而至的是投机性恐慌,甚至莫利也开始倾向于向市场发出一个信号,不论这个信号是多么的无关痛痒,但至少是作为一个象征性的姿态,表明美国希望有助于世界金融体系的稳定。从皮特曼参议员在6月19日提出的一项决议案来看,至少是要做出合作的样子。这项决议案的大意是“黄金最终要重新确立其作为国际汇兑价值的衡量标准的地位,但每个国家均保留决定何时回归金本位以及何时着手稳定其货币的权利。”(121)这份声明的目的只是为了遏制投机,而不是为了限制美元对罗斯福所试图让其发生作用的“基本面”做出的反应。

为了试图安抚美国人,内维尔·张伯伦提出发表一篇“无害的”宣言,“除了要求美联储在限制因投机而造成的汇率波动上进行合作之外,绝对不需要罗斯福做出任何的承诺……它并不意味着要稳定汇率。”莫利“非正式地提议对措辞做一两处小小的改动,进一步地削弱这份跛脚的文件,这样的话它就无法令人信服地被理解为是一个承诺、无论是多么模糊的承诺了,这个承诺就是美国会采取货币方面的行动遏制价格的上升。”(122)三大国的代表们为平息世界市场起草了一份声明,但“法国人以其典型的狡诈非常微妙地篡改了某些语句,让这份声明有可能被理解为是稳定汇率”。莫利坚持,在提交给罗斯福供其批准之前,他们的这个版本要做修改,要与英美两国的版本相一致。

不过,罗斯福恰恰选择了这个时候去度假。他在坎波贝洛岛(Campobel‐lo Island)上,没办法通过电话联系上他。美国代表团的电话打到了伍丁在纽约的家里,由于他正在生病,他的顾问伯纳德·巴鲁克(Bernard Baruch),还有艾奇逊和纽约联邦储备银行的乔治·L﹒哈里森(George L﹒Harrison)聚集在他的床侧。但他们仍然没有收到这份草稿,它正在经历在传输这份稿件的两端都必须进行的加密这个费力的过程。莫利和斯沃普(Swope)打电话回去,向他们保证这份声明稿“不太可能让我们承担起输出黄金的义务。它不会阻止美国的价格的稳步上升,只要这一上升的基础是商业的稳健复苏的话。最多它只会阻止这一上升的极端投机性的方面……它比我最后见到罗斯福时他所希望的任何结果都要好,因为它所表达的只不过是对金本位的尽管抱有同情、但却事不关己的兴趣;而且它会防止这次会议已有迹象表明可能出现的崩溃。”(123)但是联系不上罗斯福,这时他在印第安纳波利斯号船上,在小亨利·摩根索(Henry Morgenthau,Jr.)和路易斯·豪(Louis Howe)的陪伴下,正在返航回华盛顿的途中,得不到伦敦的美国代表团的消息。莫利的助理认为他“故意设计了他的假期,避免对可能出现的情况承担责任。不过,当情况真的出现了时,他却成为了彻底破坏了整个事情的人”(124)。他曾没有明说接受了与麦克唐纳和赫里欧一起担任这次会议的主办人,但他并没有准备在国内的货币情况达到井然有序之前让美国在国际上做出什么承诺。

最终,在7月2日(星期六),当“几乎每个与美国代表团有关的人都正在准备起程前往克莱夫登(Cliveden)参加由阿斯特夫人(Lady Astor,即Nancy Astor。——译者注)开办的游园会时”,来自罗斯福总统的加密电文开始传了过来。这是一篇“反对僵化而武断地稳定汇率”的措辞激烈的长篇大论(125),它的到来不啻是一颗炸弹。对于美国将加入其他中央银行、与它们一道同通货膨胀作斗争的表述,罗斯福“不知道各国政府如何才能够遏制住投机”。怎么样才能够区分开正当的和不正当的汇率波动?他的电文对货币稳定进行了彻底的驳斥。它一上来就说:“如果这次伟大的各国大会——它召开的目的是为所有国家的大众带来更为真实和永久的金融稳定以及更大的繁荣——竟然在做出任何严肃的努力,考虑这些较为广泛的问题之前,就让自己转而讨论这样一个建议,它是纯粹人为的、临时的试验,影响到的只不过是少数几个国家的货币汇率,我要把它视为一场灾难,它不亚于一出世界性的悲剧……对于福利而言,一国稳健的国内经济状况比其货币的价格相对于其他国家货币的变动具有更大的影响……所谓的国际银行家们的老式恋物情结正在被规划各国货币的努力所取代……黄金或者说黄金和白银大可继续作为货币背后的金属储备,但这不是挥霍黄金储备的时候”,也就是说,不是将它们用于稳定外汇汇率的时候。“对于福利而言,一国稳健的国内经济状况比其货币的价格相对于其他国家货币的变动具有更大的影响。”(126)

莫利回忆道:“当我们在克拉里奇酒店(Claridge’s)读到这份电文的时候,让我们感到震惊的,更多是它好战的腔调而不是它的内容。”罗斯福本可以不拒绝接受两天前的宣言而提出他自己的观点。欧洲人所希望的只不过是美国的合作意愿。但他们所得到的却是被告知要无所适从。罗斯福想要的是提高价格水平,而且他并不打算让外国对美元价值的抱怨挡他的路。作为世界上主要的债权国和最大的经济体,美国确实无需听命于任何其他人。看来他正在告诉全世界,美国政府无意于帮助这个世界从金融乱局中脱身而出,而在很大程度上,这个金融乱局是因为美国自己对于盟国间债务采取了狭隘主义的立场所造成的。用李普曼的话来说,稳定美元的汇价将会“意味着罗斯福政府必须放弃它在货币事务上采取行动的独立性,还必须将美国的价格水平与外部世界的黄金价格水平捆绑在一起。但是,黄金的价格水平太低了,不足以恢复美国的均衡……一旦美国政府决定它必须在货币政策上不受约束,伦敦会议就无任何可进一步做的事情了。”(127)

这份电文实际上扼杀了这次会议。它甚至震惊了美国代表团,因为它曾对所提议的声明如何措辞小心翼翼,避免约束罗斯福去稳定美元。代表团成员觉得存在着误解,而且认为它会彻底破坏这次会议。“‘炸弹性’的措辞让赫尔以及除皮特曼以外的代表团所有其他成员完全心灰意冷。他们坦白地说他们不知道它是什么意思。”三天后,即7月6日,华宝辞去了他的职务,“因为他既不觉得他能理解总统的新目标——它看起来是以商品价格为基础的货币,也不相信总统的观点明确到足以让这次会议得以继续下去”(128)。李普曼帮着起草了一份新闻稿,但各国代表团真的没有什么还可以说的了。有人提议将关税全面削减十个百分点,但这个建议被认为“与美国最近的一项立法不一致,这部法律授权征收新的关税,以顺应本国提高价格的努力,而且它在这次会议召开前不久刚刚通过”(129)。这部很快就成为了《农业调整法案》的法律,对所有与美国农民生产的农产品形成竞争的外国农产品都设置了配额。对于设置这些限制性农产品配额,美国宣称这是自由贸易的特别例外情况,而且为了获得在出口价格上的优势,美国并不反对贬值美元。

会议于7月27日休会。威廉·布朗(William Brown)教授指出,这次会议“由于四个大拒绝而四分五裂。除非货币稳定得到了保证,否则运用新保护措施的国家拒绝修改它们的贸易限制制度。采用金本位的各国——它们中的许多曾经经历了非常痛苦的货币通货膨胀——拒绝接受提高价格的政策作为经济重建的主要手段。尽管英国赞成提高价格,但它拒绝为实现价格的提高而导致其预算的不平衡,或者出于这个目的而实施巨大的公共工程计划。美国拒绝让其自己的价格提高和公共工程计划受到货币稳定的干扰”(130)

罗斯福总统运用美元贬值这一货币手段来加速美国价格的再度膨胀,这确实是明智之举;而黄金集团各国固执坚持它们的黄金平价也确实是短视的做法,这一政策导致它们很快地破产了。不可原谅的是,罗斯福专门运用美元贬值作为向业已穷困潦倒的欧洲展开经济战的一种手段。在贬值美元——这让欧洲不可能通过取得对美国的贸易顺差而偿付其盟国间债务——的同时,罗斯福坚持无论盟国是否获得德国的战争赔偿款都要偿还这些债务。正是这一坚持,而不是美元的贬值,造成了1931年至1933年年间世界经济的分崩离析。

它显示罗斯福关注的焦点在于“以美国货币表示的国内价格——无论外汇汇率是多少”(131)。事实是似乎只有美国看到了需要由政府带头放弃以债权人为导向的货币哲学,而欧洲则继续坚持这一货币哲学,即使在面对着它自己相对于美国处于债务国地位时仍是如此。外国专家根本无法想象罗斯福是什么意思。虽然它们在国际上处于债务国的地位,但它们所关注是防止通货膨胀而不是通货紧缩。甚至在美国针对欧洲运用它作为债权国而具有的优势地位时,欧洲在国内打的仍然是债务人这张牌。

在国内,罗斯福倾向于债务人的利益。正是这一立场导致他对欧洲稳定货币的希望做出了抵制。对于他近乎民粹主义的以价格通货膨胀来削减债务负担的努力来说,减低以黄金表示的美元价值是一个关键。与此同时,他认为美国的国际力量的一个支柱在于这样的一个事实,即美国的欧洲盟国欠下了它大量的战争债务。欧洲各国的政府指出:如果它们不遭受汇率的下滑并因此而破坏世界贸易的稳定——因为价格所反映的不是相对的经济效率,而是在为了偿付政府间债务所发生的资本转移主导下的货币价值,这些债务就超出了它们的承受能力。罗斯福内阁中如赫尔这样的成员意识到,稳定的贸易的前提条件是货币的稳定。但就国内的价格水平而言,欧洲所希望的目标与美国在当时的目标是彼此冲突的。这有助于解释罗斯福为什么会那样做。他主要关心的是提高美国的价格,这导致他拒绝了他自己的代表团针对货币政策所提出的联合国际宣言。不过,莫利指出:“这一政策在1936年9月得以逆转,这时,在完全正统的愿望——防止法国被迫放弃金本位,从而迎来疯狂的货币战——的驱使下,财政部与英法两国达成了一份稳定货币的协定。”

罗斯福在1933年拒绝稳定美国的以黄金表示的价格水平,这本身并不是一个充满敌意的行为。在7月4日发表在伦敦《每日邮报》上的一篇题为《罗斯福总统是完全对的》的文章中,约翰·梅纳德·凯恩斯对罗斯福的行为做出了辩护。温斯顿·丘吉尔也对他表示了支持,并对实行金本位的国家进行了批评。

7月14日,当莫利从伦敦回来后去华盛顿拜见罗斯福时,他发现总统处于“异乎寻常的满足和心情舒畅”的状态之中。他觉得情况正在改善,而且他的政治声望也是如此,因为拒绝欧洲总是会在美国取得良好的效果。路易斯·豪说:“‘自从银行危机以来,富兰克林还没有做过像他拒绝宣言那样如此广受欢迎的事情呢。’对于在伦敦发生的事情,他没有什么可后悔的。”(132)

当然,欧洲本可以加入美国的民粹主义的反债权人立场,但法国人和大部分英国人都试图保护小储户。凯恩斯正确地看到了通货紧缩将给这些人带来毁灭性的打击,但他是少数货币理论家中的一员,他们没有站在倾向于债权人的一边,认为债权债务的购买力比经济体的财产、商品和劳动力更为重要。

在大部分的欧洲人看来——在美国的经济史学家看来也是如此,美国拒绝了扮演世界领导者的角色。它采取的是单边的行动,基于它自己的国内需要而追求孤立主义的经济政策,让国际局势只是在随后才做出处理。实际上,它的政策造成欧洲不可避免地出现了经济衰退,并且在极大程度上导致了第二次世界大战。这不是罗斯福及其外交官员们的本意,但它却是他们一意孤行的必然结果,而且——正如在1971年后将再次发生的——它几乎让欧洲和亚洲敢于另外建立起一套国际制度,而这样的一套国际制度在原则上只有在它们作为一个彻底独立于美国的国家集团时才能起到作用。

罗斯福发出了挑战。对于一代欧洲人来说,他们将记住这篇电文,因为它粉碎了欧洲实现复苏的希望。而对于罗斯福而言,它看来只不过一项公告,告诉世界美国将如何着手解决它自己的经济复苏问题。

除了芬兰是唯一的例外之外,在法国和美国的所有其他盟国兼债务国6月15日的那笔分期偿付债务到期时,它们没有一个国家支付了一丝一毫。“后来,在7月份,罗斯福仍然抱着一丝的希望,希望诱使我们的债务国从它们的军备拨款中拿点出来部分地偿还它们欠我们的债务,所以他决定让芬兰第一个来讨论对债务可能做出的调整。他觉得,美国人对芬兰的良好印象将会确保国会同意大幅削减芬兰债务的提议。这会让我们以削减芬兰的债务为先例,随后对其他国家的债务做出相当程度的削减。让我们大感意外的是,芬兰向当时是代理国务卿的威廉·菲利浦斯(William Philips)通报说,它无意就其债务的调整问题展开谈判。它愿意全额偿付。这一令人吃惊的消息让罗斯福的计划不得不草草收场。它很可能本来就不会有什么结果。”(133)所有其他的盟国都暂缓了它们的债务偿付,而自从1933年的12月份以后,对于收取这些债务就再也没有进行过任何认真的尝试。菲斯的推断是:“然而,对这件事的记忆后来错误地影响了美国的外交政策。美国政府认为调子一旦已经定下来了就不好随便更改,所以它在20世纪30年代拒绝了向我们的前盟国提供财政支持,而当时这样做本来是可以促成并鼓励它们对希特勒和墨索里尼进行抵抗的。它还助长了严格遵循中立法——其中包括禁止向交战国提供贷款——的情绪。”(134)

欧洲各国发现它们自己别无选择,只能诉诸于20世纪30年代的流行的独裁专制做法。为了防止美国的失业进口到它们本国来,它们被迫或贬值货币,或者是提高关税。由于刚刚摆脱令人痛苦不堪的通货膨胀,所以大部分国家都选择了提高它们的关税。布朗总结说:“在美国最终拒绝稳定汇率之后,很快就是金本位各国确定无疑地抱成一团,在法国的领导之下,形成一个被称为黄金集团的组织。”(135)这种集团主义成为了20世纪30年代剩下各年里的主要特色。但这个集团并不包括战败的德国,它也没有延伸到日本。菲斯得出的结论是:伦敦会议崩溃的军事含义在于它“恰恰造成了国际事务中更大的混乱,而且破坏了美国及其前盟友之间的友谊。唯一的受益者是德国和日本,它们完全不再惧怕它们的对外扩张计划会遭到各国协调一致的抵抗”(136)

罗斯福在1932年曾宣称,如果美国打开它的贸易大门、让外国人赚钱偿还欠美国政府的债务的话,美国就不需要取消盟国间的债务。但他随后对美元进行了贬值,同时让这个国家的贸易大门一直关到了1934年的6月份,而到这个时候德国已经停止了战争赔款的支付了。阿瑟·M﹒施莱辛格(Arthur M﹒Schlesinger)在《新政的到来》(Coming of the New Deal)一书中,称罗斯福在这次会议中扮演了“应受到谴责的”角色;另一位史学家指出:他拒绝与欧洲合作的决定“引发了英国、法国和美国的民族主义,这三个国家都在寻找新的伎俩发动经济战。”(137)赫尔在其回忆录中写道:“伦敦经济会议的崩溃给德国、日本和意大利这样的独裁国家带来了好处。在伦敦,最为激烈的恶语相向发生在美国、英国和法国之间。”威廉·F﹒洛克滕堡(William F﹒Leuchtenburg)写道:“自此以后,国际贸易就在各国政府的指挥下,成为了不流血的战争的一种形式……耶马尔·沙赫特宣称,罗斯福具有与希特勒和墨索里尼相同的观点:‘将你的经济命运掌握在你自己的手中。’”(138)

随着大萧条扩散开来,各国为支持它们的货币而采取了一系列的贸易控制,包括关税、进口配额、出口禁运、双边清算体系和易货贸易。正如卡尔·博兰尼针对这一时期所指出的:“为保护作为外贸支付手段的货币的外部价值,各国进行了疯狂的努力,这驱使它们——在违背它们自己意愿的情况下——实行专制独裁的经济。所有的限制性措施——它们从根本上背离了传统的经济学——实际上都是保守的自由贸易意图的结果”(139),至少是不管怎么样货币都需要稳定、国际债务都是神圣不可侵犯的这一僵化哲学的结果。

为了出口更多商品以支持外国而不是国内的生活水平,也为了在牺牲它们国内经济的同时稳定其货币以偿还它们做出了承诺的国际债务,欧洲各国彼此斗成一团。这与四十年后美国的行为有着天壤之别:美国财政部在20世纪70年代坚持,它欠外国中央银行的800亿美元到850亿美元的债务要作为“纸面黄金”而“注入”世界货币体系,从而实际上将这笔债务从账面上抹去。

欧洲在20世纪30年代越是武装起来并诉诸于货币集团的做法、关税战以及民族主义的其他手段,美国的公众舆论和外交政策就变得越发有敌对倾向,它拒绝让自己卷入欧洲的债务和贸易问题也就更加自我证明是正确的了。如果欧洲不愿以美国为榜样,那是它自己要背负的十字架。在贬值了美元、从而让美国出口商在世界市场上占据了价格优势之后,罗斯福政府颁布了1934年的贸易协定法案(Trade Agreements Act),旨在“在小心翼翼地加以守护的限度以内”且“以有益于美国农业和工业的方式”修订现有的关税和进口限制。众议院的一项附加条款规定,这部法规绝对不可“被理解为做出了任何的授权,以任何方式取消或者削减任何外国欠美国的任何债务”(140)

这部法案——它被其支持者广泛地欢呼为放弃霍利—斯穆特(Hawley‐Smoot)关税法案的高度保护主义的一步——构成了所有随后的美国关税立法的基础。它并不是简单地削减美国的关税壁垒,而是授权总统及其代表与其他国家就互惠的关税减让进行谈判,在这样的关税减让中,美国的出口可以预料地将成为净受益者。小威廉·迪堡(William Diebold,Jr.)描述道:“赫尔的政策并不是一个自由贸易的政策,它也并不试图消除政府对外贸的全部控制。这种‘调整后的保护主义’更多地是在技术上而不是本质概念上区别于美国已往的保护主义政策。但是,赫尔的政策的首要意义在于这样一个事实,即在1934年,美国关税税率自1913年的安德伍德法案以来首次开始了下降,而看似势不可当的增加保护的趋势得到了遏制。”(141)

关税税率从1933年的平均百分之五十四的减少到了1940年的平均百分之三十六,这确实增加了美国在特定部门中的进口,但它也限制了海外的保护主义报复,所以它的效果是给美国提供了超过比例的贸易优势。美国的关税削减被1933年的《农业调整法案》所抵消,这部法案针对美国的农产品进口规定了配额限制,从而给予美国农民绝对的贸易保护。美国的贸易顺差——主要由于外国竞相效仿美国的保护主义而自1929年以来一直在下降——从1933年的2﹒25亿美元增加到了1940年的14亿美元。通过谈判达成关税减让的战略绝不是向外国出口商打开美国市场的大门,它也没有让他们赚到更多的美元,来偿还他们欠美国的债务。

如果说美国出于恶意或者明知坚持让完全无力偿还战争债务的各国偿付债务会有什么结果,从而挑起了第二次世界大战,这种说法是错误的。不过,鉴于美国对其在第一次世界大战中的盟国并通过它们对德国造成无法忍受的负担,没有任何其他行为更能促成第二次世界大战的爆发,这个说法则是对的。自1917年到罗斯福时代的每一届政府都采用了强制这些国家——首当其冲的是英国——偿还这些战争债务的战略。其结果是造成了欧洲的分崩离析,这样这个大陆在政治上向美国敞开了大门,有可能成为美国的一个省。

私人金融资本不可能实现这样一个目的,特别是因为美国在“一战”后进行了裁军。如果世界没有滑入萧条的话,对欧洲分而治之和使其陷入悲惨境地可以做到这一点。美国不仅没能逃脱大萧条,由于其高度以债务为杠杆的经济,它还因它自己所造成的经济崩溃而成为了主要的受害者。它逐渐认识到,它需要出口市场来维持充分就业和繁荣,让欧洲过度欠债从而造成其失血过多是有反作用的。

美国政府的金融资本首次大举侵入世界权力政治就这样以不光彩的失败而告终,而且它最终造成了一场其规模甚至比第一次世界大战还要大的战争。这是一场美国无意引发、但却对它必须防止其爆发并无切身感受的战争。尽管美国在政府金融帝国主义上的首次大冒险带来了灾难,它却学到了权力政治的基本一课。在财政部与财政部之间,在中央银行与中央银行之间,可以做出的决定比在正常的外交过程中做出的决定其重要性要远大得多,而且也更加的持久。金钱是国家的血脉。在国际账户中占据压倒性地位的债权国可以控制各国的脉搏。作为一个放高利贷者,一个强大的国家可以支配同样强大、但却是债务国的其他国家的行为。

为保证其对欧洲的金融债权得以实现,同时又不破坏世界经济,美国原本有许多条路可以走。它本可以采取类似于它在第二次世界大战后所实行的政策。国会中有些人就持有这一类的观点。1932年7月24日,波拉哈参议员断言:“除了这样做符合美国人民的利益之外,敦促削减或者取消这些债务不会有任何的理由。在我看来,依据这个理论,而且仅仅依据这个理论,这是一个尚需要讨论的问题。与美国人民从这些债务中可以收到的金额相比,削减或取消债务是不是会带给他们相等的或者更大的好处?这样做是不是会为农产品和工业品打开外国的市场、导致价格水平的提高、结束失业并融化冻结的银行信贷?我坚信,取消债务——与包括解决其他战争问题的一项计划相关联并且作为它的一部分——会达到上面所说的效果。”(142)

如果美国放弃它相对于外国政府的债权人地位,对欧洲的内部市场就会强加比较少的经济紧缩措施——它们只不过是为了转移政府间债务清偿而做出的徒劳无功的努力,世界贸易也能在比较正常的状态下得以发展。美国的资本就会较多地投入于为国内外的产业提供融资,而不是为德国政府的国际偿付以及欧洲盟国向美国政府的国际清偿提供融资了。这原本会有助于为美国产业霸权在20世纪20年代和20世纪30年代占有外国市场而铺平道理,而美国的直接投资者原本可以利用它们在这一出口贸易上获得的利润购买欧洲产业的控制权,正如在20世纪60年代所发生的那样。但这一政策超出了这一时期的政府官员的参照系。20世纪30年代的美国政策中少有开明的自利,有的只是完全赤裸裸的权力游戏。

即使如此,美国政府本可以利用其盟国间债权作为外交手段,提出放弃这些债权或者将债务清偿款项再次借贷给欧洲各国的政府,换取它们默许对美国利益有利的政策,包括向美国的出口开放它们的市场。这在本质上就是胡佛的计划,但它遭到了罗斯福的反对。美国政府尚不希望看到其经济与外国经济不可分割地联系在一起,它也尚未觉得安全到或者强大到足以支持自由贸易。如果它要承担起稳定世界经济的责任,它不希望这样做会造成它在如何处理其经济事务上的国内自主权的任何丧失。这就是它为什么仍然拒绝加入国际联盟的原因。只有在承担世界责任在金融上和商业上是一件有利可图的事情时,美国才会接受这个责任。

具有讽刺意味的是,1933年的金融崩溃的最终效果是增加了美国政府所积聚的国际金融资产,而这恰恰是通过为欧洲走向战争推波助澜而做到的。1934年的美元贬值将黄金的价格从每盎司20美元提高到35美元,这增加了美国的黄金库存对外所宣称的价值,而且进一步吸引了黄金的流入。美国的黄金库存上升到74亿美元,约占当时全世界货币黄金储备的三分之一。到了1937年年末,随着战争在欧洲的迫近,美国的黄金持有量增加到了113亿美元,超过了全世界货币黄金储备的一半。这一收获既不是源于贸易和投资的盈余,也不是其他正常的经济情况所造成的,而是因为欧洲和亚洲在战争的威胁之下将其资金转为美国的证券和银行存款。伴随着它们的资本外逃的,是黄金从欧洲——主要是英国、法国和荷兰——的中央银行相应地流入美国。

这一次收到的黄金是如此事关重大,以至美国财政部在1937年12月份采取了行动,将这些黄金保管起来,目的是为了抵消它们可能会带来的通货膨胀。在正常情况下,黄金的流入将会增加美国的货币供给。不过,美国财政部每个月都借入了足够的资金,自行购进联邦储备系统新近获得的黄金,将其增加到它自己的账户上,这样黄金的流入就不会造成银行系统信贷基础的膨胀了。通过将黄金的流入与货币和信贷系统所需的黄金量隔离开来,在通常情况下本来会造成美国国内货币和信贷膨胀的调整过程得到了中和——这正是美国政府在20世纪60年代予以公然指责的政策,在那个时候,面对着一系列势不可当的、将会造成通货膨胀的美国收支赤字,欧洲各国的央行出于自卫而曾求助于这一政策。

在希特勒入侵捷克斯洛伐克及吞并奥地利之后,随着欧洲因为要备战而再次变得有赖于美国,黄金的流入加速了。第一次世界大战在欧洲和美国之间造成的金融影响因而得以重复。1938年9月四国在慕尼黑达成协定后,“随着向捷克斯洛伐克施加的向德国割让领土的压力将欧洲带到了战争的边缘,从欧洲各人口聚居中心流向美国的难民款达到了令人恐慌的数量”(143)。仅在9、10两个月份,就有近10亿美元流入了美国。到了美国被迫于1941年参战时,其黄金库存增加到了227亿美元,是1934年的三倍。

第二次世界大战之所以爆发,不是因为私人金融资本造成了巨大的压力,而是因为出现了世界性破产,而政府间金融债权在这当中扮演了主要的角色。债务和战争赔款纠缠在一起导致民族主义成为了一条最不会遇到抵抗的道路,而且使得泛欧洲的国际主义不可能实现。欧洲努力让自己不做挣扎地适应世界权力向美国的转移。但是,只要美国拒绝从英国那里接手稳定国际金融体系的角色或者以进口的形式提供国际支付,美国作为债权国的优势地位就毫无用处可言。没有世界上的主要政府之间的合作,特别是美国政府的合作,情况就根本不可能“一切正常”。按理而言自动调整的调节私人部门国际贸易和金融的机制,在相当狭窄的限度之外是无法起作用的,而政府间债务这一负担则远远地超出了这个限度。

债务与生俱来地会带来不稳定,而国家之间的战争债务典型地是采用复利进行计算,这造成债务无情地增加,丝毫不顾是否有偿还的能力。代价必须要付出,而债务条款的严厉往往最终迫使偿付链条出现断裂。由此造成的国际对抗所采取的形式不是对领土或殖民地的新争夺,而是仅仅为了维持经济上的自给自足和国际收支平衡而越来越寻衅滋事。正如博兰尼所指出的,第一次世界大战只是“一个简单的大国之间的冲突,是由均势体系的缺陷所造成的”,但第二次世界大战却是“世界巨变的一部分”,而世界巨变的根源“在于经济自由主义为建立自我调节的市场制度所做的乌托邦式的努力的失败。”(144)

到了1933年,世界经济形势被政府间债务所控制,清偿这些债务所要求的货币转移,则远远超出了债务国中私人部门所能提供的产生盈余的能力。这导致了自由放任的原则与当时的时代格格不入。自此以后,各国政府不得不承担起责任,以对各种协定和体系进行全面地谈判而不是通过“自由的”市场来平衡国际贸易和收支。这样的一种认识,对于工业化国家来说,由于第二次世界大战所造成的商业与政府规划之间为服务于军事目的而进行的结合,而永恒地、不可逆转地确立了起来。

美国之所以在第二次世界大战之前拒弃国际主义,是因为国际主义意味着一种看来并不能带来好处的世界责任。首先,这要求取消美国对盟国间战争债务所拥有的债权。甚至是到了20世纪70年代,美国政府仍然强调必须在其账簿上保留这些债务。例如,国际货币和金融政策国家咨询委员会(Na‐tional Advisory Council on International Monetary and Financial Policies)在其1974年的年度报告中宣布:

截至1973年12月31日,欠美国的未偿“一战”债务,包括尚未到期的本金和利息在内,达到了252亿美元,其中拖欠的金额是208亿美元。最大的几个拖欠未还账户关系到英国(91亿美元)、法国(64亿美元)、德国(16亿美元)和意大利(15亿美元)。

欠下美国大量“一战”债务的国家从未否认这些债务的合法性。不过,它们却将向美国偿还这些债务与以下条件联系在一起,即德国同时以大致抵消它们对美国的战争债务的金额偿还它们“一战”赔款。如何解决第一次世界大战中出现的对德政府债权问题,被推迟到通过1953年就德国对外债务所达成的伦敦协定——美国是这项协定的一方——而“最终全面地解决这个问题”。这项协定得到了美国参议院的批准,具备了条约的地位。

虽然美国政府从未承认欠美国的“一战”债务和对德国的赔款债权这两者之间有任何的法律联系,但它们之间在事实上确实存在着联系,这使得这个问题在政治上和经济上都非常的敏感。国家咨询委员会的一个工作小组正在研究这个问题,预计很快就会提出具体的建议。(145)

国家咨询委员会在整个20世纪70年代的年度报告都以类似的段落作为结尾。但是,从来也没有提出过什么新的建议,债务也依旧未予偿还。

随着美国参加到第二次世界大战中去,经济收益的观点得到了扩展,变得更为开明、更加从长期的收益出发——因此也变得更加强大而有力。美国以其占据压倒优势的债权国地位获得了对国际货币基金组织和世界银行的控制权,当它在朝鲜战争后陷入几乎是从未间断的赤字时,美国利用这些国际组织对国际金融进行了转型,以此服务于它自己的利益。

到了1971年,美国近乎于让欧洲和亚洲放胆来兑现它们的盈余美元了。这样做本来会抬高它们自己的货币相对于美元的汇率。尽管这些国家这一次处在债权国的位置上,但它们竟然如同在1934年一样,没有能够形成一个反击战略。对于取得不再跟在美国后头所需要的规模,欧洲和东亚各国也没有准备好去采取一个一致的、涵盖整个地区的方法。

在1933年,欧洲各国甚至没有打算制定出一项战略,以此来对它们的债务国地位加以利用。它们不能像美国在1971年后威胁欧洲和亚洲那样对美国提出威胁,说它们对债务的拖欠会打击美国的经济。它们并不欠美国的银行和货币系统任何钱,它们欠的是美国政府,而美国政府在当时并不真的需要这些钱。

更深层次的问题是欧洲对于债务的世界观,它拘泥于以债权人为导向的心态,这导致欧洲各国的政府为了偿还美国的债务,甚至不惜以打乱本国汇率和实行货币紧缩作为代价。

美国就不一样了。罗斯福站在农村地区的立场上说话,而这些地方的债务具有导致抵押贷款遭大规模拖欠的潜在威胁。他的减缓威胁之道是调整黄金的价格,他希望这会推动农产品价格和农民收入上涨到它们在1926年的水平,也就是说,上涨到它们在许多抵押贷款原来贷出时的水平。

金融体系以债务人为导向且倾向于通货膨胀的观点是如此地异类,以至除了凯恩斯,几乎没有一个欧洲人能够理解罗斯福为什么要彻底破坏伦敦经济会议。到了20世纪60年代和20世纪70年代,当美国利用其债务国的地位作为手段,取得了决定性的优势时,欧洲的政策制定者们仍然没有掌握债务人导向的逻辑思路。欧洲人认为,债务人对于其债权人提出的无论什么要求都要默默接受。这就是为什么盟国和德国在20世纪20年代为了努力偿还它们的战争债务而牺牲了它们的经济。不存在这样的逻辑来引导美国在20世纪60年代或者在此之后放弃其全球性的甚至帝国主义式的军费开支。美国政府非但没有扣押美国公司的私人投资,反而鼓励这些公司继续收购欧洲的企业,与此同时美国政府还竖立起了单边的贸易壁垒,丝毫不顾及国际法及其要求经济做法对等的原则。

债务人的力量在于威胁体系、通过其违约而打击债权人的能力。一旦认识到了这一破坏性的力量,债务人就能够制定法律。美国在过去的三十年里都在运用这个战略,但第三世界、苏联和其他债务国经济体仍然没有掌握它。欧洲各国在20世纪30年代对于这个潜在的力量一无所知。它们很像现代的第三世界国家,让自己接受了经济压迫,只是通过战争开支才从这样的压迫下解脱了出来。发动战争证明比联合起来另外建立一套金融体系要容易一些。

 
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