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第四章 1941—1945年年间的租借法案和大英帝国的分崩离析

除了其最直接的目的,租借法案自从一开始就还有一个重要的针对战后的考虑……租借法案是在战时进行战后规划的一个成功案例。

——外交关系委员会:《世界事务中的美国:1945-1947年》

(纽约:1947年版),第344页。

战后世界的经济关系由第二次世界大战的状况——特别是美国与英国之间的状况——所决定。英国的黄金和美元储备虽然曾在1938年超过了40亿美元,但到1940年9月减少到只有10亿美元左右。在这个时候,英国对其公民的海外投资财产进行了国有化,然后在国外出售它们,从而形成了45亿美元的战争基金,在随后的两年时间里,它将其中的约36亿美元用于从美国购买武器。但即使是这些巨额的花费仍不足以满足它的战争需要。到了1940年的9月份,英国“已经几乎没有足够的美元资产来支付它此前从美国订购的物资了”(146)

尽管美国与盟国联合在一起,但它直到一年以后——1941年的12月——才参战。由于它当时并未参战,所以它不能免费提供武器,但它至少没有重复以政府间借贷为其军售提供融资的这样一种做法。为了继续向英国供应军需品以及为战争提供物资的支持,美国财政部在1940年12月设计出了租借制度。“财政部的律师发现,根据1892年的一部老法令,‘如果作战部部长判断这样做有利于公众利益的话’,他可以在‘不超过五年的时间里’出租‘公众不需要使用的’陆军财产。根据这部法令,拖车、车床、起重机、驳船以及其他类似的陆军物资都曾经不时地租出去过。”(147)

显然,按照商业条款进行的正常租赁无法令人满意。在他的《租借:胜利的武器》一书中,小爱德华·R﹒斯特蒂纽斯(他在1941年6月成为租借管理局的局长)解释说:“例如,当一个人出租房子时,他在正常情况下要规定一个明确的价格以及出租的期限长短。当我们向英国或者中国出租武器时,很明显是做不到这一点的……租借的价格和期限只能是预先不加规定的,在打败轴心国后,以君子协定的方式,从整个美国的最大利益出发实现公平、可行的解决。”美国政府自此以后将购买其工厂所生产的所有军需品,而且,如果它认为这些军需品最好的用途是由英国、法国、包括俄国在内的其他盟国用于保护美国,它就会“在抵押的基础上,向大西洋对岸的人们或者出租或者出售这些物资”。

众议院在1941年1月10日引入了第1776号议案,授权“采取行动,加强对美国的保护”。任何国家,只要“总统认为其防卫行动对于保护美国至关重要”,就有资格获得租借援助。作为这些租借转移的回报,美国获得的利益“可以是付款或者实物偿付或者财物,或者是总统认为可以满意的任何其他直接或间接的利益”。在斯特蒂纽斯看来,“这项条款有意规定得很宽泛”(148)

人们的感觉是,美国取得的利益在性质上是法律和制度上的,在形式上是实实在在的。理查德·加德纳(Richard Gardner)在其《英镑—美元外交》一书中这样总结道:“从一开始,国会在划拨租借资金上进行合作的代价就是这样一个保证,即作为租借的回报,总统会要求除了其他国家采取军事行动保护美国之外的某种‘利益’。相应的,总统及其顾问们要找出这样一种利益,他们可以宣称这种利益是租借援助的对价。他们所找到的,是英国和其他援助接受国对在战后多边贸易重建中进行合作的承诺。”(149)

这成为了与英国之间的租借协定的第七条,它是对《大西洋宪章》已经呼吁的多边协议的延伸。在这份较早的文件中,丘吉尔强调:对所有新来者(自然是在美国的率领之下)开放欧洲殖民地的原材料资源和进口市场的非歧视条款,要由“充分尊重我们现在所享有的优惠”这样一句话加以限定。这句话可以起到保留帝国优惠制以及英国垄断其殖民地的原材料资源的作用。但是,这样的限制性句子并没有出现在租借协定当中。

当国会于1941年3月11日签署租借法案使其成为法律时,在金融上已经精疲力竭的英国只剩下了1200万美元的未支配准备金。(150)这为随即出现的英国人对租借主协定第七条的争议埋下了伏笔,这一条规定:“(1)通过适当的国际和国内措施,扩大生产、就业、商品的交换和消费,它们是所有民族的自由和福利的物质基础;(2)消除国际商业中所有形式的歧视性待遇;(3)削减关税和其他贸易壁垒。”(151)

1941年7月28日,有人给了凯恩斯一份第七条的草稿,这一条号召严格承诺非歧视性的对外贸易以及终结英国的帝国特惠制,而对于“美国政策中本质上的对应面——关税的减低和避免严重的战后萧条——却只字未提”(152)。凯恩斯称这些是“赫尔先生的痴人说梦般的提议”,而且他暗示英国在战后只能是实施更加严厉的金融和贸易控制。

加德纳写道:“让英国内阁成员感到特别担心的是承诺消除‘歧视性待遇’。按美国谈判人员所做的明白无误的解释,这不容置疑地意味着取消帝国特惠制。”“如果租借法案的援助的‘代价’似乎是终止英联邦的经济安排”,那么英国内阁和丘吉尔都会“对批准任何这样的协定而感到犹豫不决”(153)。丘吉尔警告说:这样的安排会“引发议会中令人不快的争论,而且会被敌对方拿来大加宣传,说美国利用英国面临的困难来控制英帝国”。凯恩斯相应地强调指出,“如果不召开一次充分的帝国讨论会的话”,英国就无法签署第七条,“因为英联邦的各自治领不受英国决定的制约”(154)。最终,英国对这一条的默认要求罗斯福总统个人向丘吉尔做出保证,即英国“对废除帝国特惠制的承诺不超过美国政府对废除其高额保护关税的承诺”(155)

英联邦成员国之间实行相对较低关税的帝国特惠制是在1932年的渥太华会议上制定的,其目的是在面对着盟国间债务清偿遭到中断的情况下,在英帝国内维持某种程度的偿付稳定。这一由英国首创的安排现在面临着解体,这一点许多的英国评论人士在当时都意识到了。只是在英国于1942年2月将新加坡拱手让给了日本——它在远东的战争的低潮——之后,英国才最终默认了这些条款。

美国国会通过的名为租借法案,英国议会批准的叫互助协定,这两个国家普遍使用的叫法采用了这两个大不一样的名称。对美国国会来说,这部法案是一笔投资,它的回报将在战争结束后产生,取决于随后的谈判而表现为有形和无形的两种形式。对于英国的领导人——他们中的大多数似乎已经被说英语民族之间的和谐这个观念所深深打动——而言,美国的国家利益仅仅构成了超越国家界限的这种更为广泛的说英语民族自我利益的一部分而已。不管怎么说,对于如何最终清算租借账户从来也没有说清楚,甚至在战争即将结束的那些日子里也是如此。

1945年的上半年,随着战争行将结束,外交关系委员会发表了一份题为《多国经济中的美国》的研究报告,在这份报告中,撰写有关租借法案的经济层面这一章的阿瑟·盖伊(Arthur Gayer)得出如下结论:“我们尚不清楚总统心里想的是什么样的条件,还有,按这些条件进行清偿是否可以被民众舆论和国会所接受。”(156)他警告说:“由于美国国内的政治压力”,可能会有必要“要求外国在政治和其他方面做出让步,以此补偿我们拿不回家的固定金额的分期偿付。较好的安排是把租借的清偿与债务国方面同意实行对所有国家都有利的经济政策——遵循主协定第七条的路线——联系起来。不过,有理由质疑第七条对于这样的讨价还价提供的是依据亦或是权力。同样值得怀疑是提议是否能够得到实际执行。比如说,我们是不是准备好去说:只有债务国同意某个国际公约,我们才会取消它们因租借而产生的义务?或者说只有削减它们的关税我们才会这么做?我们是否准备按第七条看来所要求的相应削减我们自己的关税?如果我们不这样做,债务国是不是会有道义上的义务做出单方面的贸易让步?不管怎么说,必须要谨慎从事,避免以下情况的发生,即我们援助过的国家指责我们向它们施压而取得单方面的让步。”(157)

但美国从一开始就试图获得单方面的让步,在战争结束后它仍将继续着这一战略。它还拒绝了英国提出的对租借进行回溯的要求,而这样做本可以帮助英国收回它在租借项目开始之前对美国做出的巨额支付。

英国的目标很明显的是恢复它在1938年时在世界上的地位。而完全相反的情况发生了,这说明英国有多么的绝望。根据“逆转租借”的规定,在1943年的夏天,当时英国仍处于以美元储备支付它于租借之前在美国签订的36亿美元合同的款项过程中,它就向美国军方提供了它在1940年获得的50艘残旧驱逐舰,用以交换它对西半球海军基地所拥有的权利。它还向美国提供了从它的殖民地那里得到的大量原材料和食品,包括橡胶、大麻、铬、石棉、茶叶、椰子油、可可以及美国政府机构此前购买的许多其他材料。英国为这些商品向其殖民地支付的款项,成为了不断堆积在伦敦的英镑逆差的一部分。此外,英国“供应了从1942年6月1日到1944年6月30日美国陆军当时在欧洲战区所需要的全部供给和设备的百分之三十一……英国全部建筑和施工工人中几乎有三分之一都受雇于这个项目”(158)。很明显,英国承受着名义上是租借法案的基础的“同等牺牲”原则所带来的重负。

美国从其租借项目中获得的净收益不完全是来自于英国。“中国人把他们从我们这里购买的P-40驱逐机的残存部分,全部作为礼物还给了我们”,还从他们短缺的储备物资中拿出汽油供在中国的美国第14航空队(飞虎队。——译者注)使用。(159)

国会通过的首个租借法案为期两年,按规定于1943年的3月份到期。随着美国的参战,出现了这样一种选择,即美国将这种安排转成对其盟国的直接赠与。作战部长亨利·L﹒史汀生提醒国会,英国在其漫长的历史中“从未以贷款的形式向其盟友提供经济援助,而总是以补助的形式进行的。”(160)但美国对其美国的武器支援继续在租借法案项下以偿还为条件,而不是作为盟国资源的共同分担。

在《租借运作的第五次报告》(1942年6月15日)中,罗斯福总统赞成这一原则,即“任何国家都不会从其盟国的战争努力中渔利。战争的经济成本将按照同等牺牲——就像同等努力一样——的规则进行分摊”(161)。不过,很明显,一如在“一战”时那样,“同等牺牲”原则更多针对的是其他盟国而不是美国。罗斯福并非认真地对待这个原则,而是抛弃了它。

在他于1943年8月25号向国会递交《租借运作的第11次报告》的信函中,罗斯福对于非严格清偿的条件做出了规定。“在通过及续展租借法案的过程中,国会清楚地表明,美国不希望新的战争债务危及即将到来的和平。胜利和可靠的和平是唯一能偿还我们的方式。”但是,到了9月7号,他断然否定了这种观点,声称他实际上从来没有看到过这封信,他那个时候在魁北克,实际上与租借报告一起递交的那封信被搞错了。“总统说,(信里的)那些话包含了真理,但它是对真理的浓缩,可能会导致误解。它只有一小部分的真理。它说没有债务,但什么是债务?总统问道。它是否要以物品来偿还?他进而指出,正如信中所说,它没有对情况做适当的考虑。”他的看法“和大部分其他国家的看法是它们要偿还所有它们能够偿还的。”(162)

事实上,到了1943年的12月份,财政部部长亨利·摩根索和哈里·迪克特·怀特(Harry Dexter White)在强调说,英国的储备“已经增加得太多了,英国现在要以现金支付租借账户上供应给它的部分物品了。当英国官员指出需要为战后时期保留足够的储备时,摩根索向他们保证,英国的战后需要会在以后通过专门的措施来加以满足”(163)

国会的领导人们对英国同样苦苦相逼,如果说不是逼得更厉害的话。乔治参议员,参议院对外关系委员会主席,试图对租借法案做出修订,要求英国以英帝国的橡胶和锡资源向美国提供留置权。当时是参议院战争调查委员会的头头的哈里·杜鲁门,在1943年的11月份要求“战后要把租借‘逆转过来’。宣称‘租借的目的从来都不是作为将盟国的战争成本转嫁给美国的手段,’这个委员会提出,如果受益国家无法以美元进行偿还,它们可以将它们在国际上所持有的资产,如石油储备和储藏金属,部分地转移到这个国家”。

例如,如果英国不能就它所需要的石油而向我们支付美元,而且因为运力短缺或其他情况,不能从它在亚洲、南美和荷属东印度所控制的石油资源那里采购它所需要的石油,那么就应考虑,它是否可以转让给我们它对相同价值的外国石油储备或者由英国人持有的公司有价证券——这些公司对此等储备有所有权——所拥有的所有权,由此支付从我们这里获取的石油……还应注意这样一种可能性,即获得对英国在英国之外国家所拥有的镍、铜、锡和铁资源储藏的权利,以及作为现在提供给俄罗斯的租借物品的交换、在战后取得来自它的锰的权利。(164)

租借由此要变成美国实现控制英帝国在经济上最具生产性的资产——它的原材料资源——的一种手段。

“同等牺牲”原则,它在名义上构成了美国在参战后对其盟国提供经济和军事援助的基础,除了它不应“对商业造成负担”之外,被置于模棱两可的境地。欧洲只能希望这意味着美国会降低其关税,会向其盟国提供资源,帮助它们实现恢复,并且在这个过程中帮助它们成为供美国出口的繁荣的市场。但是,所有的主动权都掌握在美国手中。在英国和美国其他盟国的外汇储备枯竭之时,它就开始向它们借出资金,而对于这些国家金融状况的任何改善到摆脱枯竭,它都理解为以美国人民为代价从战争中获利。“如果严格地遵循了‘同等牺牲’这一哲学,就不应该有对这些储备适度增加的反对了”,加德纳指出。“事实上,为了要实现这样的‘同等’,原本肯定是要求提供无偿援助的。但直到战争的最后时刻,美国政府都一直不断地施加压力,迫使英国的储备不会远远超过10亿美元。作为有资格获得租借物品的条件的这一‘掏光家底’原则,部分是由对‘讨价还价能力’的关注所引发的,对此我们此前已经注意到有些政府官员表示出了相同的关注。因为将英国的战时储备压得越低,英国对美国战后支援的依赖就越大。而他们的观点是,这种依赖越大,美国对多边贸易的见解就越有可能被接受。”(165)

美国在这一战略上的成功从下面的对话中反映了出来,这段对话发生在1945年众议院针对《贸易协定法案》(Trade Agreements Act)举行的听证中:

努森(Knudson)先生:我注意到丘吉尔先生的一句话,他说他们对帝国特惠制的改变不超过我们对关税的废除。你是怎么看的?

克莱顿(Clayton)先生:嗯,智者往往会改主意的。(166)

罗斯福总统在1942年2月给予邱吉尔的保证就不过如此。但是,这还仅仅是个开始。

特别让英国感到焦虑不安的是租借协定的这样一项规定,即敌对状态结束后,盟国必须以现金支付仍在源源运来的所有美国资源。在战争中用掉或毁坏的租借物品将会予以冲销,但对其余的资产和战后多余的物资,则要按此前协商一致的民用物品的战后价值进行支付。对于固定的装备,如机场和空港,将由它们所在地的政府加以保留,但要根据它们在战后的民用价值进行支付。即使如此,还有进一步的限制。“对多余机场的处置,要按照针对互惠航空权的双边协定谈判来进行。确保美国航空公司取得对由美国提供的导航援助、通讯和天气预报设施非歧视性使用的服务协定,是作为多余资产出售的一部分进行谈判的。”(167)

意识到英国需要以少量的金融生存能力来进入战后时期,罗斯福在1944年9月的魁北克会议上向邱吉尔承诺,在他所称的第二阶段——打败德国和打败日本之间的阶段——的第一年会向英国提供约60亿美元的特别租借援助。不过,罗斯福的这一承诺,再加上一个月后由凯恩斯在华盛顿提出的英国要求获得重建援助的正式提议,“引发了猛烈的反对,迫使总统只得退却……租借承诺让赫尔感到特别地愤怒。他抗议道,罗斯福答应帮助英国却不要求贸易上的让步作为回报,是‘将诱饵拱手相让’,它粉碎了赫尔一生追求的实现贸易自由化的理想……面对着这样的反对,罗斯福退让了,而英美之间在11月下旬的谈判中所最终达成的安排与魁北克承诺已经相去甚远”(168)

美国反对让自己在第二阶段受到任何既定援助金额的制约。而事情的发展是,“对日作战的突然结束给予了最后一击。英国人原来指望对日战争持续至少一年:‘日本人不会让我们失望’是白厅在1945年的常见表述。但原子弹粉碎了他们的希望。日本人刚刚出现投降的迹象,杜鲁门政府就开始准备对租借进行清算。8月13日,陆军没有等总统下达通知就停止了向英国运送军需品。四天以后……杜鲁门没有首先咨询英国人,就下令在日本宣布投降日终止所有的租借,‘目的是为了让针对国会的最大善意可以得到兑现’,而对于任何指责它滥用国会授权的说法,杜鲁门政府做了自我保护。英国历史学家们写道:‘几乎没有任何的过渡期,没有时间来恢复遭到忽视的生产车间或者增加储备或者扩大出口生产,英国就径直陷入了第三阶段的严酷困境之中。’”(169)

美国和英国之间200亿美元的租借账户并非简单地在战争结束后予以取消。60亿美元的多余物资和遗留在英国的租借物品作价5﹒32亿美元转让给了英国,对于仍在运输途中的租借物品又另外要向英国收取1﹒18亿美元。这造成英国需要支付的余留租借物品达到6﹒5亿美元,这笔钱显然要拨款偿付。

加德纳声称:“从美国政府的角度来看,这是空前慷慨的结算了。”(170)但是,它比英国全部的外汇储备还要多,因此它在一个特别让人不舒服的时候对英国的未来构成了负担。“自1939年9月到1945年6月,价值45亿美元的英国对外投资或者被售出,或者返回了英国;与此同时,外国人在伦敦积聚起了价值140亿美元的被冻结英镑余额。净运输损失几乎是战前英国吨位数的三分之一。很明显,英国的国际收支再也不如从前了。要支付战前水平的进口,出口以数量计算必须要增加百分之五十到百分之七十五……随着租借的结束,英国人面临着凯恩斯爵士所称的‘恰恰是我们曾希望避免的那种贸易中断的前景’。……英国人在商谈之初就要求给予他们赠与或无偿援助,但这一要求马上遭到了拒绝。不管美国官员对这个要求有什么看法,他们的判断是国会不会接受它。”(171)

盖伊对租借项目的评价是:“在1941年所盛行的政治环境下,租借安排是挫败轴心国的了不起的权宜之计,但它有可能会留下极为复杂的清偿问题,除非得到圆满的解决,这些问题也许比上一次战争的盟国间债务问题给世界造成更大的痛苦。”(172)事实上,英国欠其殖民地的英镑债务是战争债务,它们与“一战”后盟国间债务的商业债务性质具有相同的神圣性。这些债务代表了英镑区从对英国的出口中接收的原材料和粮食。它们还代表了英国部队在埃及和印度的维持成本,以及为印度军队在外国领土上作战提供资金的成本。它们甚至代表了美国自己在印度、埃及和其他英国殖民地的美元开支。“由于曾经这么长时间都是英国的债务国,印度决意要利用本国对外经济的这次改运,要求联合王国全额偿还。”(173)英国再次因为获胜而成为了战争债务国。

英国贸易委员会(British Boardof Trade)似乎将其英镑债务看成一种手段,以此诱使外国以被冻结余额购买英国的出口。这一战略的鼓吹者没有意识到的是,这会降低英国的生活水平,因为英国劳动力生产的产品要被运到海外消费,而不是保留在英国国内。

对英国而言关键的一点是,美国政府强调指出,战时的租借支援必须随着敌对状态的结束而停止。在租借法案的一份1945年4月的修正案中,国会禁止总统承诺提供“战后债务减免、战后恢复或战后重建。”特别强调的是并不认为战后恢复是第二次世界大战成本的组成部分。但如果要免除美国政府根据“同等牺牲”的原则所需承担的与英国一起分担的成本——分期偿还战争期间形成的英镑余额,这样做是必需的。实际发生的,是英国和其他国家又一次无望地成为了美国的债务国。美国的“保障美国利益”原则事实上极度扩大了自己的利益。

在1944年和1945年年间进行的对美国战后政策的讨论中,美国政府要求偿还盟国间债务和提高美国关税壁垒、从而导致“一战”后盟国的破产这一点得到了承认。达成的共识是不能重复这种做法了。在1942年9月3日发表的一篇演说中,罗斯福宣布:“我们因我们过去的错误而得利。这一次我们应该知道如何充分地利用胜利。”这一次美国政府要以更加开明的方式征服其盟国,要求它们做出属于法律和政治性质的经济让步,而不是徒劳无功地要求它们偿还战时贷款。

这一新型战后战略要求确保而且确实确保了美国出口的外国市场,还为美国投资资本获得了欧洲的生产原材料的殖民地。尽管罗斯福曾经保证过不会这样做,但根据租借协定以及美国战后首笔大额对英贷款的条款,英国被迫放弃了帝国特惠制并向美国的竞争开放其所有的市场,而英国在这个时候正极度需要这些市场来为其英镑债务提供资金。最重要的是,英国被迫解冻其殖民地和其他英镑区国家在战时积累起来的英镑和外汇盈余。英帝国内各国的这些战时债权的成本将由英国自己负担起来,而不是由盟国一起来承担。同样重要的是,这些战时债权将不作为只能购买英国和其他英镑地区的出口的“被冻结”盈余,而是可以自由购买任何国家的出口。在战后的条件下,这意味着它们在很大程度上将用于购买美国的出口。

印度持有英镑盈余的最大部分。这些盈余主要是因为战时对英国的出口而形成的,“还有一部分形成于美国在那个地区的军费开支而产生的美元外汇。这样取得的美元外汇被移交到了英格兰银行的外汇池中,用以换取英镑盈余”。1945年12月的英国贷款协议——它刚好在国际货币基金组织和世界银行的协定条款生效前签署——规定“美元将不再保留在伦敦外汇池(Lon‐don Foreign Exchange Pool)中。”因此这些美元可以用于美国的出口。

此外,根据英国加入国际货币基金组织的条款,英国不能对英镑进行贬值从而降低这些盈余的外汇价值。英国的负债由此得以最大化——美国从这些盈余现在所代表的流动性蓄水池中获得的收益也是如此。战后政府间银行机构的一位主要理论家阿尔文·H﹒汉森(Alvin H﹒Hansen)警告说:“如果不建立起国际货币安排,民族主义政策造成的摩擦将会加剧……英国领导下的局部国际货币联盟能够为其成员提供多边结算。但这样一个英国联盟必然会寻求实现其收支相对于美国的平衡。英镑区联盟成员国之间的多边贸易将通过牺牲美国的贸易而增长。这反过来会招致美国建立它自己的美元区,利用对外借贷作为建立美元区的有利武器。”(174)

英国放弃了它冻结这些盈余的权利,从而放弃了它的选择,同时让美国得以充分利用其黄金储备,以此为基础向购买一般化的(主要是美国的)出口发放战后借贷。一击之下,英国强大的经济力量崩溃了。作为敌人的德国在两次针对英国的战争中所没能做到的,美国作为盟友却很轻易地做到了。

 
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