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第二部分 美帝国的机构

第七章 美国在世界银行中的战略

“我去萨凡纳是去赴与世界的约会的,但我所见到的只是一个暴君。”

——凯恩斯,引自罗伯特·斯基德尔斯基:《约翰·梅纳德·凯恩斯》第三卷(2001年版),第468页;凯恩斯所指的是在萨凡纳召开的IMF和世行会议上的美国官员。

在建立世行的过程中,英国谋划着尽量减少美国政府利益对这个组织的控制,结果却是无功而返。它在布雷顿森林主张,世行和基金组织的总部应该放在欧洲,最好是在伦敦。英国意识到,把它们放在美国(这明显是世行将要募集其大部分资金的地方),而不是放在欧洲大陆(这是世行在其早期运作中将要借出大部分资金的地方),可能会造成世行更加以债权人为导向。但美国在世行的股份中有近40%的投资,这让它对世行的借贷操作拥有决定性的发言权,不可避免的,调子要由债权人来定。世行坐落在了美国。

英国希望至少让世行尽可能地独立于国家政治。它已经见到了美国官员以英国在战后世界事务中作用的大幅减少作为美国发放贷款的条件,因此英国宁愿在以做生意为导向的债权人身上试试它的运气,对于这些人来说,贷款就是贷款,不是迫使英国向美国外交投降的工具。

因而,当出现世行应该坐落在美国何处的争论时,英国——再加上法国和印度——倾向于选择纽约。选址委员会对自己的观点所做的总结是:世行和基金组织“不应与任何国家的首都有太紧密的联系,它们的工作人员和官员应该处在有利于他们对(世行和)基金组织效忠的环境中。纽约不仅是世界金融和经济的中心,它还会提供良好的机会,开展与联合国组织的经社理事会之间的合作。选择纽约会将运作的技术困难减到最小;交通设施会好一些。”(1)

但是,美国代表团强调IMF和世行的办事处应该坐落在华盛顿,以加强政府而不是私人金融利益的控制力。它的观点是,世行和基金组织作为政府间机构,“应该不受私人经济、金融或者商业利益的任何可能的影响”。美国的代表们直言不讳地指出,国际金融政策的制定最近几年已经开始从纽约转移到华盛顿。“基金组织(因此还有世行,它在早期与IMF共享办公室)将坐落的国家的政府,对它的意见应当给予相当的考虑。华盛顿特区为成员国与其各自政府的代表之间的交流提供了更好的机会。”所以联合国最终坐落在了纽约,而世行和基金组织则被放在了华盛顿,紧挨着美国财政部和国务院的官员以及行政分支的计划者。

美国人认为私人利益和政府利益之间的区别至关重要。战后世界中政府的功能是将经济决策从私人手中拿过来,以此确保世界和平;这个观点得到了国会中大部分议员的支持。例如,佛罗里达州的参议员派泊(Senator Pep‐per)1945年3月对一个劳工组织说:“大银行正在试图控制国际金融”而罔顾本国和世界的利益,这一观点得到了美国卡车司机工会的支持。更有针对性的是,他接着说:“国会说得很清楚——如果此前还没有说清楚的话,世行和基金组织的执行董事们将不作为国际文职人员,而是要——至少对于美国而言如此——对他们自己的政府负责。”(2)对于美国认为不符合本国国家利益的金融政策,它是不会让其他国家迫使它接受的。

一年后的1946年3月,当在乔治亚州萨凡纳举行的世行—IMF会议快结束时,前财政部长摩根索解释道:“布雷顿森林会议试图与这一观念分道扬镳,即国际金融由不对人民负责的私人银行家所控制。”他指出:“在罗斯福总统的领导下,我进行了长达12年的努力……将世界金融中心从伦敦和华尔街转移到美国财政部,形成国家之间国际金融的新观念。”摩根索敦促任命一位政府导向的外交人士而不是私人银行利益的代表担任世行的首任行长,对此他警告说:“我深深感到,如果刘易斯·道格拉斯(世行债券可能的大买家互助人寿保险公司的总裁)在美国的坚持下选上了世行的负责人,杜鲁门政府将被人们看成——而且这种看法是正当的——在大笔一挥之下就将对国际金融的控制权拱手还给了华尔街。”(3)他强调说,相反,国际货币基金组织和世界银行应该是“主权国家政府而不是私人金融利益的工具”。

美国政府当中组建起了国际货币与金融问题国家咨询委员会(NAC),由它来监督世行、IMF和其他政府间借贷机构的运作。它的负责人是财政部长,组成人员包括国务卿和商务部长、美联储管委会主席和进出口银行管委会主席。在世行和基金组织中投票时,美国在这些组织中的执行董事要直接对NAC负责。

新任财政部长弗瑞德·M﹒文森(Fred M﹒Vinson)率领着美国在萨凡纳的代表团。他说得很清楚,将世行总部放在华盛顿而不是纽约考虑到的并不仅仅是“方便”。他指出,世行和IMF“是各国政府间的合作机构,它们的主要业务是与政府之间的业务。它们位于华盛顿所具有的重要好处,是让所有国都可以很容易地开展它们与各国政府之间的业务,因为所有成员国在那个城市都有足够的派驻代表机构。但是,考虑到的还不仅仅是这种方便。基金组织和世行不是一般意义上的业务机构。虽然它们在运作时必须要保全其资产以及以最富有成效的方式运用其资产,但它们并非营利机构。基金组织和世行的业务涉及高端经济政策方面的事务。它们不能仅仅成为又两家金融机构。”(4)对国际金融的控制权被华盛顿从华尔街的手中夺走(似乎20世纪20年代和30年代世界支付体系的崩溃要由华尔街而不是华盛顿负责一样)。

美国的立场遭到凯恩斯的强烈反对,他认为世行和IMF应该坐落在纽约,这样它们才能远离“国会里的政治角逐以及大使馆和公使馆走廊上国家主义的搬弄是非”。他在萨凡纳会议上的发言的结尾部分,他用上了柴可夫斯基的芭蕾舞剧《睡美人》中的典故,警告说:“卡拉鲍丝女巫并没有被遗忘,以免她不请自来对孩子们施咒。”他想象着她说:“你们两个小家伙要长成政治家;你们的每一个想法和举动都要包藏深意;你们决定的每一件事都不要出于这件事自己的缘故或者目的,而应该是为另外一件事。”看到选址问题已经不可挽回后,他说道:“鉴于美国代表所采取的强硬态度,我们……准备接受美国的建议,但恐怕我们提出的观点并没有说服美国相信这不是一个错误。”(5)斯基德尔斯基的传记引用了凯恩斯所写的几封信,主要的意思是美国人“根本不理解国际合作:‘因为它们是最大的合伙人,它们就觉得自己有权决定几乎每一件事情。’……可以靠着拉丁美洲人,用结结巴巴的英语来宣读美国国务院为他们准备的发言”。(6)

《曼彻斯特卫报》对凯恩斯的观点表示同意,它的一篇文章指出:“美国财政部——目前看来它在这些事情上走在国务院的前面——聚拢其投票权,以极为作威作福的态度来开这次会议。美国代表团采用压路机战术强迫通过了它所提出的每一项建议,它似乎毫不掩饰地认为,因为美国承担了主要费用,所以它有权给这次会议定调子。有些人一直警告美国,说这就是它心里所想的国际经济合作;事实上,这些人最可怕的担心在萨凡纳得到了证实。”(7)

一般商业原则与权力政治原则之间的对抗,在萨凡纳会议上还导致了世行和基金组织执行董事——他们要负责世行的日常事务处理以及管理它的长期运作——身份问题上的冲突。美国强调他们应该是全职的官员,拿着高工资每天都在世行和IMF上班,而不应该是兼职人员,在他们自己的国家还有其他更主要的职务,那样一来他们就要顺着这些大部分都将是美国债务国的国家的需要了。“由于执行董事直接对他们各自的政府负责,这同样会确保政府对世行的有力控制——特别是美国政府的控制,因为美国的执行董事将对所有事务拥有40%的投票权。英国人赞成执行董事们仅仅是兼职的,不拿工资,只是偶尔对由世行行长开展的工作进行监督,而世行行长将是一名全职的‘国际’官员,不效忠于任何政府。在这个问题上,英国人又一次输掉了。”(8)

现实当中的情况是,来自美国和其他债权国的世行董事会成员“认为他们的国家拥有世行;如果他们要是借款国的代表的话,那么他们就觉得世行存在的目的是借钱给他们的国家”。(9)但是,拥有否决权的当然是美国政府。

以美国的执行董事为首的执行董事们在地位上要超过世行的行长,而后者尽管由美国任命,但按道理应该在其观点上是一个国际主义者。由于可以预见到行长在世行中缺乏权威,这让找个人来担任这个职位这件事变得复杂了。这个职位首先给的是助理商务部长威廉·L﹒克莱顿,他还是IMF的美国轮值总裁,但商务部长伯恩斯(Byrnes)敦促他留在商务部。爱德华·E﹒布朗是美国派往布雷顿森林的代表团中唯一的银行家,他出于健康原因拒绝了这份工作。下一个给的人刘易斯·道格拉斯——他就是引发前面曾提到的摩根索痛苦评论的那个人——也没有接受。最后,《华盛顿邮报》的发行人尤金·迈耶(Eugene Meyer)于1946年6月接受了这个职位。但6个月后,正当世行要开始贷款操作时,他辞去了职务,“说他曾答应只是暂时地待一待,因为现在世行准备开始其贷款操作了,所以应该由一位永久的领导人来接管。在那些找深层原因的人看来,世行行长这个职务的定位不明确看来是最可信的解释。世行不是由其行长而是由代表各国政策的董事们所管理的。虽然有许多人指责世行的困难和失误是由行长造成的,但是他几乎没有防止这些困难和失误出现的真正的权力”。(10)

很显然,问题在于迈耶“作为行长权力要小于美国的执行董事埃米尼奥·G﹒克拉多(Emilio G﹒Collado)”,根据1945年7月的布雷顿森林协定法案,后者对国际货币和金融问题国家咨询委员会(NAC)负责,而NAC的任务是协调政府借贷的政策和运作,特别是要保证我们在基金组织和世行中的活动与国家的借贷活动相一致……法律规定美国在世行的代表要受到NAC的控制。只要出现世行的行动必须征得美国同意的情况,NAC的批准就是必需的。相反,行长要完全效忠于世行,其章程禁止成员国对他施加影响。他不可以是美国政策的工具,但是,除非他有美国政策的支持,否则他是无法管理世行的。(11)现在这些限制条件摆了出来,“又开始了找人担任行长,但情况不如以前乐观了。”

与此同时,纽约的金融圈子对于挑选新领导取得了事实上的否决权。除非行长人选经过了他们的批准,否则世行要从这个圈子中最大的潜在投资人那里募集资金就会很困难。这个职位再次给了克莱顿,但他再次拒绝了,接着赫伯特·莱曼(Herbert Lehman)和埃维利尔·哈里曼(Averill Harri‐man)也没有接受。加拿大银行的行长格雷厄姆·陶尔斯(Graham Towers)是第一个(也是最后一个)被给予这个职位的非美国人,但他在其政府的建议下拒绝了这个职位,理由无疑是非美国籍世行行长在美国控制世行股份面前只能是一个傀儡。纽约联邦储备委员会主席阿兰·史普罗(Alan Sproul)拒绝了这个职位,同样如此的有约翰·J﹒麦克罗伊(John J﹒Mc Cloy)(前助理作战部长)和丹尼尔·W﹒贝尔(Daniel W﹒Bell)(前任财政部副部长,但此时是华盛顿一家银行的行长)。(12)所有这些拒绝都是在仅仅一个月的时间里发生的。

最终,与麦克罗伊之间又重开谈判,他接受了这个职位,但有一些明确的条件。“在克拉多辞去职务并由来自纽约的银行家尤金·布莱克(Eugene Black)(他为大通国民银行工作,而麦克罗伊的律师事务所担任这家银行的法律顾问)所取代后,他成了明显的人选。麦克罗伊挑选了通用食品公司负责财务的副总裁罗伯特·L﹒加纳(Robert L﹒Garner)担任世行的副行长。新行长之所以选择他自己的团队,很明显是希望可以克服世行的结构将给他造成的困难”,不仅如此,他还从美国政府官员那里索要了一份承诺,即世行的运作哲学要偏向比起初预想的要“更为安全”的信贷,也就是说,按更严格的信贷条件进行贷款。(13)

麦克罗伊还实现了对世行章程的一个重大修改。执行董事们要关注的是基本面上的长期问题,而不是日常的运作。这些改变加在一起的结果是要增加世行行长的发言权,这一趋势在后来的几十年里将会变得日益显著,最终在罗伯特·麦克纳马拉(Robert Mc Namara)的任期内达到顶峰。《纽约时报》的报道说:“选择约翰·J﹒麦克罗伊担任行长……在此间被认为是华尔街的胜利,是英国人对于原本应该如何组建这家银行的理论的胜利。”麦克罗伊自己证实了这个观点,他在1947年5月指出:“除了要让世行的管理层保持与金融市场的接触外,还必须从私人投资者那里获得资金,这也确保了世行的运作将不受政治上的影响。”(14)暂时地,私人金融资本似乎占得了政府的上风。

世行从重建借贷向开发借贷的转变

1952年以后,当世行开始将其重心从对欧洲的重建借贷转移到对欠发达国家的基础设施贷款时,造成世行项目出现扭曲的,与其说是政治上的私利,还不如说是正统经济思想的缺陷。事实上,布雷顿森林协定的最大缺陷,可能就是其对帮助欧洲实现战后重建的近乎片面的强调,这导致把在“二战”中并非交战国的欠发达国家排除在援助之外。当然,在把世界银行一开始打算采用的名称拉长到“国际复兴开发银行”上,布雷顿森林会议上的拉美代表确实取得了成功。他们还曾要求世行的资源在重建目标和开发目标之间平分,但这个要求在美国和欧洲的联合抵制下被驳回了。

从一开始,世行的借贷战略在运用到欠发达国家身上时,就没有超出使这些国家的工业化服务于美国的直接利益的这样一些范围。摩根索曾相信,某种自由主义的“发达与欠发达国家之间的经济利益和谐”是存在着的,理由是“工业化过程——非如此就无法实现生活水平的改善——最有效的完成途径是增加机械设备的进口量。印度和中国会从生产这些商品的能力有了极大提高的英国和美国进口这些商品,难道还有比这更自然的事情吗?”(15)与这一观点相一致,世行和IMF的借款行为着眼于为美国、后来是其他发达国家的资本物品和工程服务的大规模出口提供融资,而实际上并非为新兴国家中那些可能会取代美国出口的部门的发展融资,尤其是没有为农业的发展提供资金。

国会对布雷顿森林协定的听证,揭示了它担心拉美和其他国家以低于美国农场主的价格出售农产品或者它们会取代美国的农产品出口,而不是希望这些国家真的会逐渐实现农业上的自给自足。美国听证中的确出现的对农业问题有限的讨论,也是完全有关世行和IMF的借贷行为给美国农业出口带来的好处的。(16)助理国务卿克莱顿指出:世行的借款项目“对于农业出口当然是一件好事情,因为在你帮助这些国家发展时,在帮助开发它们的资源时,在帮助它们发展其工业时,你会对它们从农业经济过渡到工业经济有所推动,所以我认为,你最终会为你的农产品创造更多的市场而不是相反。”(17)换言之,这些国家的工业化将伴随着粮食赤字的扩大,因此也就伴随着对进口的更大依赖。

美国对农业的这种以自我为中心的专注,孕育而成了具有破坏性的经济增长理论,它自世行成立以来就构成了世行的特点,也就是这样一个观点:在某种表面上的经济社会稳定这一背景之下,无须彻底实现农业部门的现代化,就可以对贫困的粮食赤字国开展工业化。非但不推动这些国家中农业劳动生产率的提高,克莱顿只是指出:“如果今天有一个国家,它将其全部劳动力和近乎全部的经济活动都投入以出口为目的的农产品生产,而如果你帮助这个国家发展工业,将其劳动力和其他东西用于工业发展,那么我认为,它要从农业生产活动中拿走点什么,从而在某种程度上减少我们在这个国家所面临的竞争。”(18)

由于美国在世行的借贷观和开发观的形成中存在着这种狭隘的私利,所以世行从一开始就被置身于第三世界迫近的经济社会革命之外,无法在其中起到积极的作用。所有在布雷顿森林会议上未予满足的利益之中,农业落后国家的利益是最为重大的。美国的代表们只是希望这些国家将增加它们对美国农产品的购买,而防止它们着手对它们的农业部门从结构上进行现代化改造,那样的话,它们就会自己生产这些农产品了。

没有这种经济结构层面的考虑,宏观经济政策就注定无法满足开发援助需求国的那些重大需要。例如,阿尔文·汉森自以为是的观点是,美国可以为世界繁荣做出重要的贡献,途径是实现“国内的充分就业。在充分就业的条件下,对于最好从其他国家进口的原材料和未加工食品、海外的旅游服务、所有类别的奢侈品和许多专门的物品,美国将是主要的进口国”,(19)似乎这些国家的利益真的在于成为服务于美国的经济体。

要予以开发的是它们的出口飞地,由这些地方生产北美和欧洲的工业所需要的原材料,价格也要让使用国感到满意。这些商品的供应国必须要愿意参与当时存在着的国际劳动分工。这意味着要接受它们对非食品类原材料出口的不断依赖。如果它们选择不参与这一拟议中的交易,即以其长期的均衡增长和经济依赖换取即刻的短期美国资源,它们就会成为西方经济圈子中的流放者,正如古巴在其1959年的革命之后的情况一样。它们被要求打开它们的国内市场,以此交换以稳定它们的贸易条件为目的的国际商品协定,而这主要满足的是已经实现了工业化的原材料消费国的利益。

对于它们接受现存的世界劳动分工所带来的据认为是短暂的经济困难,美国的对外援助将对这些国家予以补偿,但不论是发达国家还是落后国家当时掌权的政府,都没有正视这些困难的全面性和持久性。新建立的这些由美国主导的经济机构,它们的章程要达到的目的是实现美国对外国政府外交影响的最大化,从而将现存的国际劳动分工作为战后世界的一种永恒秩序而强加给这些国家。

对美国来说,战后以自由放任为指导原则的机构在一个核心的方面是保护主义的:它们针对外国的商业民主主义而保护美国的工农业出口商和投资者。这是典型形式的自由贸易帝国主义。欠发达国家在通往工农业自给自足道路上所取得的进步——虽然在它们因战争而被迫实行孤立的岁月里开始出现了这样的势头——遭到了停顿和逆转。它们的黄金储备因流入美国和欧洲而枯竭。

结果是世界上发达国家和赤贫国家之间的分立自“二战”以来加剧了。欠发达国家不仅没能开始取得可持续的增长,它们甚至没能实现粮食产出的增加与它们的人口增长保持同步。在20世纪60年代,它们的人均粮食产出实际上减少了2%;而在非共产主义的工业化国家里,这个指标增加了11%。工业化国家因此而提高了它们在农业以及制造业方面相对于穷国的劳动生产率优势。结果是美国在农产品上的总体贸易顺差在60年代增加了,即使这一期间它在工业制造品上的贸易收支状况正在恶化。

与此同时,大部分农业落后国家的粮食赤字都增加了。但迟至50年以前,比较优势学说仍表明,它们要继续出口剩余的粮食,换取工业制造品。这一轻率的学术所没有预见到的是,农业还有工业上的国际劳动生产率的差别在继续扩大,而且这种扩大一般来说总是以农业落后国为代价的。这就是此前拉美和东南亚的谷物出口地区已经恶化到粮食赤字状态的原因。为了给它们过时的土地所有制以及与此相关的技术提供资金——这种过时的情形代表了它们沉重的农业遗产:在拉美是从西班牙的土地赠与制传下来的半封建遗产;在非洲的大部分地方,是在缺乏现代耕种技术情况下的各种集体土地所有者形式;在亚洲国家,则是点缀着种植园出口农业的微型农场传统,它们从“二战”中带出来的国际储备已经消耗殆尽甚至可以说是浪费掉了。结果是这些国家中的大部分非但没有发展,而是正在倒退。

如果不是因为世行的经济发展战略虽然促成了这些国家的工业增长、但却没有对这一增长所必需的农业根基进行革新,那么世行对推动这些国家的工业化所做的努力本来是值得表扬的。世行直到1962年的贷款当中只有8%是用于农业目的的。因为不存在其他为农业现代化融资的国际组织,所以世行贷款的效果总的来说是阻碍了其客户国家的农业发展。由于世行贷款项目对建立城市工业基础设施以及以出口为导向的开采业和运输业的过分强调,它们刺激了农村中未经过培训的人口以无法管理的规模大量涌入城市,从而加剧了这些国家的粮食赤字。由于农业产出的增加不足以弥补农业劳动力因涌向城市而导致的减少,粮食短缺便出现了,这造成了生活成本和工资率的通货膨胀,还有为支付不断增加的粮食进口而出现的国际储备枯竭。世行贷款非但没有在一个稳定的制度框架下刺激经济增长,反而起到了动摇其贷款申请国的经济的作用。

世行看来并没有认识到这一点。它继续受限于有关增长的一种拙劣的技术观,这种观点未能结合社会效率这个层面加以考虑。它将既定增长范式中的经济进步这个问题与落后问题混为一谈,而后者涉及对惯例、制度和财政政策——它们在现有生产方法和所有制下造成劳动力和土地使用中的不经济——进行改造。世行对落后问题所给出的诊断,与当今倡导自由企业的大部分学院派经济学具有相同的缺陷:其范围仅限于在既有制度结构内分配资源这样一些技术性的问题,而不考虑制度上和根源上的变革。

在世行和IMF推荐给借款国的——实际上在过去的50年里是强加给它们的——稳定项目中,这一战略得到了反映。这些项目往往都加剧了这些借款国的不稳定。对于结构性缺陷仅仅运用货币性的解决办法,对于这些问题来说是只治标而不治本的。由于凝固了这些国家既有的制度结构及其全部的不合理性和过时性,也由于仅仅从既有的贸易和投资范式内的金融稳定这一角度理解它们的需要,世行和IMF的“开发”和“稳定”项目造成了那些试图在其国家强行实施这些人为项目的政府的垮台。1958年的阿根廷和土耳其是早期这方面的例子。(20)1991年以后的俄罗斯只不过是一连串这样的灾难当中最近期的一个例子而已。

建立世行和IMF的目的是解决某些问题。为欠发达国家带来农业劳动生产率方面的革命并不在其中。任何形式的社会重建也不是它们的目的。结果就是:由于世行的章程当中写进了狭隘的运作观,落后问题基本上没有被触及。

一来,世行仅被允许向政府和官方机构放贷。但是许多国家的政府,特别是那些受土地寡头所控制的政府,对于开展农业现代化及其相关的土地改革根本就不积极。对于这个贷款限制,最初给出的理由是:造成向欠发达国家中的借款人要求相对较高利率的一个主要因素,是它们历史上的高违约率。这导致这些国家中私人部门借款者的还款信誉相应较低。由于贷款仅限于公共实体,所以世行就获得了官方对于不会违约的担保。

但是,对于经济计划者们(特别是自由放任制度下的计划者们)如此频繁出现的情况是,试图解决一个问题又造成了另一个问题。只要许多政府过去(和现在)都受到恰恰是那些其权力必然因经济现代化——特别是农业现代化——过程而遭到削弱的阶级的控制或者强烈影响,这条规定就制约了世行在落后国家变革社会制度的能力。正如J﹒J﹒施彭格勒(J﹒J﹒Spengler)在1954年所指出的:“如果代表团的目的在于促成所在国政府一方采取行动,那么其建议就必须以其觉得这个政府实际上能够执行的建议为限。相应的,代表团必然要避免提出完全超出了现实政治范围的那些制度性的或者其他的变革。”(21)因此,对于不强迫世行强调既有制度框架内的增长与革新这个框架的需要之间的区别,粮食赤字国中许多政府的利益和美国的利益是一致的。

在促成这些对世行运作的限制中,除了有明显的美国私利在起作用外,世行的章程之所以按这些思路进行设计,还有历史上和教条上的原因。从历史上来说,章程的作者们是朝后看向20世纪30年代的问题,而不是朝前看向50年代和60年代的问题的。

例如,世行曾试图加以克服的、在两次世界大战之间出现的一个借贷问题,是双边援助往往伴随着政治压力,而这些政治压力是作为经济、政治或军事交易的一部分而施加的。为了保证世行不会卷入这样的强制行为,其章程(第四条第10款)的制定者们禁止世行运用经济压力——比如说,暂扣贷款——作为政治杠杆,以此实现经济变革。但在此处,世行再次因解决一个问题而造成了另一个问题,因为要为从世行借款的大部分国家带来财政政策的修改和土地所有制的现代化,所需要的正是这样的压力、正是这样的变革。

禁止运用社会压力的结果,是削弱了世行为实现制度变革而原本可能会施加的积极的政治压力,同时又并没有防止它间接施加具有相反性质的社会压力。借款国发现自己受制于世行借贷运作中所固有的、相对保守的有关经济增长的金融政策和哲学。获得贷款的条件是要求它们实施稳定项目,而这些稳定项目日益造成了普遍的罢工、失业和政治动荡,而且这些项目凝固了既有的社会不公而不是消除这些不公。超过一定点之后,金融稳定招致的是社会的僵化。

不利于为实现一定程度的农业现代化而放贷——这原本会有助于世行的客户在基本粮食生产方面保持或实现自给自足——的另一个问题,是仅允许世行放贷外国货币。之所以规定这个限制条件,主要是因为建立世行的根本目的是推动美国的出口,而不是促进外国的发展和资源有效利用。农业现代化要求以当地货币支付教育及延伸服务、运输和营销服务以及相关的农村项目。世行被排除在为这些目的而借出当地货币之外。更糟的是,它只能对赢利项目放贷,而农业现代化则要求对基础设施开支给予补贴。这是美国以其150年的经验所获得的教训,当然也是现代史中最成功的现代化项目所给予我们的教训。

反对以当地货币进行贷款的一个理由,是有必要实现某种程度的自助,因为这可以防止资金浪费在没有效益的项目上——在两次世界大战之间,这种情况对于向政府发放的援助贷款而言的确很典型。这条有关外国货币的规定虽然确实具有积极的作用——它要求贷款接受国投入相当数量的自有资金,为其开发计划中的国内开支部分提供融资,但是很不幸,它将世行排除在以下领域之外:为佃户和农奴购买土地融资、重组落后国家的农业、为农村信贷设施和信用合作社提供融资、开发用于农作物流通的基础设施以及其他主要需要以国内货币进行开支的项目。因此,就世行能够出于农业目的发放贷款而言,它在这方面的能力是有限的,即它只能为那些能够从较先进国家进口的农业技术提供融资。早在1951年,联合国的一组专家就指出:“重要的是增强欠发达国家生产商品和服务的能力。世行应该以这一点而不是以对外汇需要的衡量作为出发点。如果发展取得了成功,债务清偿这个转移问题会自行得到解决。世行当前是本末倒置:将外汇困难这个‘末’置于了经济发展这个‘本’之前。”(22)

由于世行主要针对的是过去的问题,所以它造成了新的问题,这些问题实际上是其运作哲学——最重要的是比较优势这个自由放任主义的学说——中所固有的,因为支撑世行的运作哲学的,是有关经济增长的一般化的劳动生产率最大化理论;而支配这一理论的更多是宏观经济收入理论,而不是改善实物产出这个观念。现存的自由贸易范式被锁定了,或者由世行的计划者们以及影响这些人政策的政府战略家们通过法令而强加给了世行。

世行受限于只能为生产性目的发放贷款,而“生产性”则被定义为能够产生金融剩余,在一个可确定的时间段内分期偿还贷款并支付贷款利息。世行的贷款集中在如电站这种能够自行还本付息的项目上,这在许多地方被看成意味着增长等同于金钱的积累,而不是等同于社会变革。例如,兰德公司1958年的一份报告就得出了这样的结论:鉴于世行的大部分贷款都投向了电站设施和交通运输,“很明显……世行视这些类型的投资为经济发展的关键”。(23)

然而,大部分世行调研团所发表的国别报告都将主要的重点放在了农业发展上,世行的软贷款分支机构国际开发署(IDA)也是如此。更为恰当的说法很可能是,虽然世行意识到了能够产生利润的贷款仅能对农业落后国家全部发展需要中的一小部分提供融资,但对于那些产生足以分期还本付息的收入之外的任何目的,世行的章程禁止对它们发放贷款。世行发放贷款是靠在公开市场上以当时的商业利率借入资金,然后以1%到1﹒5%的利率升水作为风险补偿将这些资金提供给借款国。它自己就曾抱怨缺乏合适的满足其贷款自助的项目。

不过,这些制度性限制的结果是世行的借贷对于农业的偏见。其贷款主要针对电站和交通运输设施,为出口部门生产的商品提供便利。世行内在的限制也导致其更加偏向以下观点,即技术和金融投入自身就足以加速并确保经济沿着当今的发达国家所经历的道路前进。

对于开发借款中固有问题的社会和政治层面的这种未能予以认识,由于世行一开始在向欧洲国家发放重建贷款中所取得的成功——因为这些国家并不需要彻底的社会重组——而得到了强化。世行认为它能够在拉美、非洲和其他欠发达地区重复这一早期的有益的援助经验。基于这样一个假设,即它们的增长只不过是提供足够的技术和金融投入这么一个问题,得出的结论必然是金钱和技术就能促成非共产主义的(即使是非共享的)民主的起飞。一旦提供了技术上的投入,经济体被认为能够自己解决问题,因而完成实现繁荣的战后和平革命。

似乎是:诸如智利的英奎里诺(Inquilino)这样的准农奴,能够像由所有者经营的美国大型农场上那些受过训练的农民一样,很容易地在租来的土地上采用高度复杂的资本。但是,在许多的国家里,世行的借款都是与右翼敢死队突然杀到、阻挠土地重新分配一起出现的。在其他国家里,世行的项目与土地和自然资源的私有化联系在了一起,而这种私有化又是与16世纪到18世纪英格兰的圈地运动的现代翻版一起出现的,而所有这一切所凭借的名义,都是促进原料出口却并不增加粮食自足。

只要世行及其管理人员这一方坚持这种技术专家论的以及政治上狭隘的哲学,那么世行的借贷政策就无法应对(更不用说解决)落后这个结构性的问题。只要当前的土地所有制形式得以继续存在,那么农业上落后的国家最缺乏的很难说是复杂的技术。可能新型种子和化肥可以增加1英尺宽、50英尺长的一块印度农田上的产出,但这又有什么用?从技术上说,智利的一名英奎里诺可以对他的田地施肥从而增加作物的产量。但是,由于没有进行土地改革,它将受制于这个国家过时的土地所有制,因为在这样的土地所有制下,增加的产量由地主强行拿走。

技术不仅仅是一个技术性的问题,从本质上说它具有社会性。在其自己土地施肥不足的情况下,有着粮食赤字的智利仍是鸟粪肥和其他硝酸化肥的净出口国,这一点还有任何其他假设能加以解释的吗?还有,虽然印度的牛占到世界上的20%,但它的大部分人口为什么只能靠牛奶和牛肉不足的食物过活?现代技术可能确实会为将来的粮食产出带来光明的前途,但是,在当今的社会约束下——它保护的是粮食赤字国在制度上的落后,这一前途是无法实现的。

因为世行的农业借贷仅限于耕种技术的进口,而这些技术并不适合粮食赤字国中的绝大部分土地耕作者,所以这些借贷只会加剧这些国家的二元经济结构。因为仅允许世行对政府放贷,它在规定其贷款的社会条件上没有选择(除了从1990年起要求贷款接受国实行私有化等政策),所以世行的借贷活动肯定是强化了这些政府以及既得利益集团,而不顾它们没能带领它们的社会达到可持续发展的程度。变革土地所有制被认为不属于世行的开发活动之列,经济发展的社会、政治层面以及其他不具有明显商业性的层面也是如此。

实际上,有些世行经济学家和调研团特意指出,世行的目标不是实现农业革命,从而为工业发展奠定基础,而仅仅是在任何机会最大的部门中提高劳动生产率。世行首个调研团——去的是哥伦比亚——的报告所采取的态度就是典型,它指出:“劳动生产率的提高可以释放出资源,而释放出的资源可以投入更为基本或者更为有用的物品的生产当中。因此,强调所有领域中的人均劳动生产率或者说效率不是问题所在……”(24)重点放在了非农业的产业上,依据的理由是:在大部分粮食赤字国中普遍存在的条件下,它为劳动力的专业分工提供了最大的可能性。对于改变普遍存在的条件或者实现哥伦比亚社会和政治制度的现代化,世行没有做任何的努力。

事实上,世行这种暗含的以劳动生产率为重心,与美国的经验是存在着矛盾的。战后美国农民在劳动生产率上所取得的进步,比任何国家——包括美国自己在内——中任何产业所取得的进步都要大。粮食赤字国中因产业增长所带来的收益,被描述为由制造业的增长而形成的进口替代所构成。没有得到强调的是以不经济的形式所遭受的损失,而这种不经济与二元经济结构——农村人口大量涌入城市和农业产出的减少——有关。

正如印度的情况所告诉我们的,这些问题往往是由定价政策所催生的,而这些价格政策的目的是降低农作物的价格,而不是支持这些价格,使其达到足以诱发农民在土地上广泛运用资本的程度。总的来说,这些“外部的”不经济,往往超过了与制度改革政策以及一开始就强调农业是均衡增长的基础有关的那些不经济。

但是,世行的尼日利亚调研团团长约翰·H﹒阿德勒(John H﹒Adler)在说出他自己以及世行其他经济学家深信不疑的观点时,指出:“虽然下面的这个结论可能是对的,即强调改善农业可能会形成积极的、受到欢迎的结果,这表现为可以产生更多的粮食和农业原料,因此也就表现为更高的真实人均收入,但是,改善农业不会启动这样一种渐进式的发展过程,这种发展过程是享有最高人均收入的那些国家经济史上的典型特征。”(25)他认为,之所以如此,原因主要在于农业中不存在工业中的那些外部经济性。

在一个方面,这种说法是对的。对于当今的落后国家而言,正如对于美国内战之前的南方各州一样,大型种植园式的、以出口为导向的农业的发展,在建立国内市场和培育受过训练的农民企业家阶层方面都不会产生什么有益的效果。但是,如果强调的基本重点不是经济发展和自我依赖的主要推动力量的农业改革(包括土地改革和税收改革),那么粮食赤字国将被剥夺增长的基本制度前提,也就是世行的新古典(以及新保守)增长模型斥之为“外部”经济性(也即落在它们的发展哲学范围之外的经济性)的那些制度前提。

尽管有上面提及的世行反农业偏见的这样一些例子,世行的大部分调研团自己就主要强调需要对客户国的农业部门进行开发。调研团一般来说都同意:在欠发达国家里,农业提供了数量最多的与上下游部门之间的联系,影响到人口中最大的一块,而且形成国民收入中最主要的一个部分。(26)实际上,对于以所有权或产权的不安全为特征的土地所有制的不利之处,对于扼杀耕种土地一方的积极性的佃农—农场主和英奎里诺制度的不利之处,世行的调研团是带头指出来的机构之一。对于联合国的重要研究报告——分别于1951年和1952年发表的《土地改革》和《土地改革所取得的进展》中的观点,世行的这些调研团一般均表示同意。

1951年的土地改革研究报告指出:“首先,佃农对增加其产出几乎没有任何积极性,这是因为地主虽然不承担任何成本,却夺走了产出增加中的很大一部分。其次,由于地主拿走很大一部分农产品,这可能会导致佃农仅剩下最低的维持生计所需的收获,而没有多余部分进行投资……第三,这意味着财富以土地的形式持有,而资本积累不会形成生产性投资。”(27)

世行的各个代表团指出了现有土地所有制的其他不利之处。派往锡兰的代表团提出,没有所有权的土地无法用作贷款担保,而“所有权的不安全性也意味着他(指佃农)无法借款,即使是借款用于改良其土地也不行”。(28)当然,在能够抵押土地的地方,债权人能够剥夺抵押人的赎回权,从而使其成为金融农奴。没有开发出提供农业信贷的项目,来解决广泛存在的土地所有制的安全性问题。

世行派往牙买加的调研团报告说:“农田规模……比所有制和租期问题更加重要。许多农田小得无法养活一个家庭。”(29)往往是两个极端——土地的过度分散和过度的土地持有量——同时存在。例如,在哥伦比亚,“大量的农民家庭……试图依靠极少的土地维持生计,而这些土地的坡度往往达到50%、甚至100%(45度)或更大。结果是他们对土地的过度耕种,这加剧了土壤侵蚀和其他的问题,而即使这样也无法维持体面的生活。”(30)面对这样的耕种方法,尽管“对于靠近人口稠密的中心地区的优质的、平坦的、适于耕种的土地有着严格的限制”,但是它们中的大部分“都用作了放牧,而且通常都是由不在当在的地主所拥有的”。(31)

尽管世行的哥伦比亚调研团认为,最首要的是要解决联合国《土地改革所取得的进展》报告中所称的“土地的不经济和荒谬使用”问题(32),但在世行的日常运作中,调研团的意见并没有引起共鸣。例如,农田规模与土地所有制问题有着不可避免的联系,同样如此的还有对粮食赤字国引进改良技术、提供农业信贷和营销设施以及实现税收体制的现代化这样一些问题。但只要世行的章程将世行排除在促成这些方面的发展之外,它就无法要求启动所需的步骤,对其客户国的农业部门进行革新,使得它们的国内农田能够养活它们不断增加的人口。

除了如英国和日本这样一些面积很小、人口稠密的工业国之外,现代农业技术让任何国家都没有了处于粮食赤字状态的借口。当然,对于其人力资源主要投入到农业中的国家来说,自“二战”以来从粮食盈余国倒退回粮食赤字国状态不是一件值得恭维的事情。这绝不是说这些国家全部之所需只是进口复杂的农业技术,而是说,对于其土地所有制、粮食价格和粮食流通制度依然如故以至妨碍了技术的应用的国家来说,技术并不是问题之所在。当今的国际借贷机构的缺陷,在于它们没有在带来这一必需的变革上助到一臂之力。

世行的运作如何偏向于援助美国

1946年至1952年年间,世行的首要目标是为欧洲的重建提供融资帮助,而不是直接地援助美国。达成的理解是,世行的项目下所采购的许多资本物品和服务将由美国出口商提供,但是,这些采购所需的资金也主要从美国募集。世行为欧洲提供了约7亿美元的贷款,约占世行在这7年里全部借贷的一半。

从1952年起,世行的借贷活动得以扩大并集中在欠发达国家,为工业国向这些国家的约98亿美元出口提供了融资。这些出口中的三分之一左右来自美国,剩下的则来自美国以外的供应来源。1960年到1969年之间的十年里,世行的运作平均每年为美国经常账户的收支盈余贡献了2﹒4亿美元,自从世行建立以来的净流入总额则达26亿美元。这个数字中包括世行对美国的净支付额,但不包括欧洲通过出售美元面值的债券、吸收欧洲人所持有的剩余美元从而对美国做出的特别转移支付。这26亿美元中的一半由世行在美国的长期投资所组成。自世行建立以来,由世行融资的项目在美国采购的商品总计达到了33亿美元;支付给美国及其民众的利息总计有8﹒6亿美元左右。

在美国看来,其对世行的全部公私投资——1969年底约达24﹒43亿美元——是一笔极好的投资。从世行的建立起一直到1969年,美国对世行的全部净投资给这个国家带来的总回报超过了百分之百。在公私账户上,美国到1969年底仍对世行持有24亿美元的投资。在收支账户上,美国从世行的运作中获得的收入是它对世行投资额的2﹒1倍左右。因此,确切的说,世行并不是美国无私慷慨的工具。

事实上,美国官员开始承认世行的运作已经在很大程度上服务于美国的利益。当罗伯特·麦克纳马拉辞去美国国防部长一职而成为世行的行长时,他所指的正是这个利益。在他作为行长发表的首篇演说中,他指出,世行运作的新功能是将资金从收支盈余国转移到收支赤字国,也就是说,从欧洲转移到美国。

麦克纳马拉先生的任命,可以被视为他作为“美国治下的和平”的战略家的权力从国家层面向全球层面的延伸。在他已经将五角大楼在美国社会中的作用扩大到占据支配地位后,他升任世界主要开发借贷机构的领导这一职位,能够规定世行贷款申请国要采纳的明确的社会政策条件。

说他个人改变了世行的运作哲学、使世行成为美国冷战目标的载体,这并非是从个人好恶出发提出的观点。鉴于他就职后世行的运作与“美国治下的和平”的结合,也鉴于彼得森和皮尔森委员会(Peterson and Pearson Com‐mission)报告中的观点与麦克纳马拉首篇演说中观点的不谋而合,必然要提出这么一个问题,即他的任命是否体现了世行的运作目标最终遭到了颠覆,从而服务于美国20世纪70年代的冷战政策。因为,正如在他作为国防部长统治下的美国对外援助日益变得具有军事性和准军事性,越来越用于支持国外对美国政治上友好且反民主的政府,同样的,世行的资源也被用来作为美国好战的对外政策的载体。

这并非否认麦克纳马拉先生在加入世行伊始面临着非常现实的制度问题。很明显,在世行1944年的章程所施加的约束之下,他正在接手的机构是无法无限扩大其借贷的。虽然世行在其早期的借贷岁月里能够以不到3%的利率借入长期资金,但到了1968年它不得不按近7%的利率进行支付。这给援助借入国造成了沉重的负担,因为利息费高达20世纪40年代时的近3倍。随着贷款在到期后的循环,它们的利率还要增加。

但是,正如前面所指出的,世行只被允许对能够自我分期偿还的项目放贷,也就是说,它能放贷的项目能够或者通过增加出口、或者通过替代进口而产生直接的硬通货收入流,其金额足以分期偿还世行的贷款并支付贷款的利息。随着援助借入国还贷信誉的下降——因为它们面临着越来越多的国际收支流入被指定用于偿还过去的借款,这样的项目变得越来越少了。而且,在这些国家的债务清偿成本不断增加的同时,它们的净国际收支状况也在逐渐恶化。它们为实现工业化借得越多,它们的贸易逆差——特别是粮食账户上的贸易逆差——就变得越大,它们进一步吸引外国信贷的能力也就越小。

早在1963年,也就是麦克纳马拉先生的前任乔治·伍兹(George Woods)成为世行行长的那一年,对于满足世行硬贷款条件的投资项目的稀缺性就有了认识。这导致伍兹先生要求为世行的软贷款分支机构国际开发署(IDA)提供补充融资,但世行的成员国决定不向IDA提供它所要求的资金。这在很大程度上是对援助借入国不断恶化的经济状况日益感到失望的结果。在其对世行1968年9月的年度大会发表的演说中,麦克纳马拉先生指出:“明显的经济管理不善;稀缺资源转而投向民族主义战争;歧视性社会行为和收入分配制度的永久化;所有这一切在这些国家里都太普遍了……但同样明显的是,促进发展的政治意愿已经遭到而且正在进一步遭到削弱,它们急需得到加强。”

面对这些问题,麦克纳马拉对世行的运作做出了彻底的政策改变。虽然他没有明确地将人们的注意力引到这上面来,但他还是取消了世行章程的第四条第10款,即禁止世行对成员国施加政治压力以改变它们的社会制度。他还在事实上废除了规定世行只能为生产性——即自我分期偿还——目的发放贷款的条款。

世行章程第四条的意图,是限制往往构成双边政府间借贷的特征的那种借款国与贷款国之间的利益冲突。发放这种贷款往往是为了换取政治上或者军事上的优待,而它们不一定符合借款国的最大利益。但麦克纳马拉认为,世行不能规定其贷款的社会的和政治的前提条件,这是其借贷活动的结果令人失望的一个主要因素,因为世行被迫在政治上具有压迫性、经济上两极分化这样一种既有的环境下运作。

硬贷款规定的目的,是通过要求每一个项目都要分期偿还其自身的成本,从而避免资金浪费在装点门面的项目上。但是,这种对每个项目分别评估的方法,其效果是迫使世行形成了一种狭隘的经济发展观,它只权衡所考虑的项目的直接的内部经济性,而忽略了开发借贷中内在的外部经济性。因此,麦克纳马拉对世行考虑项目的综合经济效益的推动以及他对一般意义上的项目借贷的推动,反映了这样一种趋势,即更为动态地评估世行贷款项目的效果——用经济学的术语来说,就是从局部均衡分析向一般均衡分析的转变。

这些政策变化具有潜在的好处。对贷款的自我放弃偿还以及对援助接受国社会结构不予干预的限制的放弃,扩大了世行在进入20世纪70年代后其运作的范围。但不幸的是,麦克纳马拉先生选择了以马尔萨斯主义的人口控制政策作为引入这些变化的首要载体。他宣布,世行的首个行动将是“让发展中国家了解人口的迅速增长在多大程度上减缓了它们的潜在发展,因而,如果要最佳地运用世界上稀缺的发展资金,那么就要关注这个问题”。在这份声明中,他宣称他的意图是,世行资金的运用要以借款国实行人口控制政策为条件,即使这样的政策在这些国家不为它们的政府所容,也往往与它们占支配地位的宗教信仰和要求社会改革的压力不相一致。

尽管麦克纳马拉先生指出,过时的社会制度是对维持人口以当前速度增长所需的粮食产出增加的制约,但他并没有进而要求变革这些制度,特别是土地所有制。完全相反。他所鼓吹的是对人口增长进行限制,从而使得人口增长与现有的制度和政治约束所允许的那种粮食产出的适度增加相一致。

麦克纳马拉的演说在各个盎格鲁撒克逊国家得到了广泛的报道,但在天主教各国以及非白人国家中那些较具种族意识的国家里,人们对他的演说总的来说持怀疑态度。由拉美主教会议(CELAM)组织出版的月刊《社会通讯》在1968年11月的一期上发表了一篇社评,它揭示了在麦克纳马拉的演说发表之前就已经出现的反美情绪。这篇社评总结了全世界的出版界对保罗教皇1968年反对生育控制的教谕《人的生命》——正好是在麦克纳马拉的首次世行行长演说前一个月发表的——的反应,社论问道:“(对这篇教谕的)最大反对来自何处?来自富国;来自捍卫在欠发达国家中可观利益的那些强国。”(33)

随之而来的观点冲突,引发了很久以来就需要的、针对提议中的经济发展中所隐含假设和价值观的论战。麦克纳马拉先生在1968年掌握了主动权,他任命加拿大刚刚卸任的总理莱斯特·皮尔森(Lester Pearson)领导一个委员会,而正如麦克纳马拉所预期的,这个委员会得出的结论将支持他的马尔萨斯主义观点。委员会的报告《发展中的合作伙伴》于一年后发表。报告提出了一项十点计划:

一、创建自由、平等的国际贸易的框架

但自由贸易本质上是维持现状的一个学说。它的作用往往是导致国家间比较优势——以及劣势——的既有格局得以永恒化。因此,与彼得森报告一样,皮尔森报告鼓吹自由贸易将防止欠发达国家——特别是粮食赤字国——创造它们自己的发展。它们不可以将其低劳动生产率的经济与现有的国际竞争隔绝起来,而后者在没有关税或其他进口壁垒的情况下必然会淹没它们国内的生产者。它们不可以采用让19世纪的美国得以在面对欧洲竞争时实现工业化的发展道路。它们必须被动而不是积极主动地对待它们的贸易格局以及在很大程度上决定了这些贸易格局的经济制度。

二、促进互利的外国私人投资流动

援助接受国必须提供“私人活动的一般氛围。只要与合法的国家目标相一致,就应该找出并消除抑制这些活动的因素”。换言之,必须要允许这些国家的主要增长部门落入外国人的手中。这意味着必须要允许随之而流出的利润、利息、折旧和摊销资金、保险和再保险资金用于填补现在已经是长期性的、在过去的两代人时间被抑制了的那些收支赤字。

在评价皮尔森报告时,查尔斯·爱略特(Charles Elliot)指出:它“正确地规劝说,针对外国私人资金形成的竞拍并不符合发展中国家自身的最大利益(尽管它漏掉了一个重要的分析点,即这些激励措施在资本密集度这一方向上扭曲了技术的选择),但它没有看到这种竞拍之所以形成,正是因为有些发展中国家发现它们需要外国资金不断加大流入,以此抵消为了返还已经存在的外国资本产生的利润而造成的流出。”(34)这种外汇流出也是由援助接受国对过去的借款支付债务清偿费用而造成的。鉴于当今的国家金融规则,援助借贷导致欠发达国家商业自主性的丧失,也导致它们的资源转而由外国所有。

三、确立开发援助中更好的合作关系、更清晰的目标和更大的团结

但是是哪方面的合作关系?是进步还是落后中的合作?按谁规定的条件合作?对于这些敏感的问题,报告小心翼翼地保持了沉默。爱略特指出:“报告几乎根本就没有提到援助实际上可能会阻碍发展,甚至阻碍增长。甚至在讨论粮食援助时,也很难觉察到委员会认真考虑了大量的证据,这些证据表明粮食援助起到了真正限制粮食赤字国中农业发展的作用。虽然报告试图戳穿这样一个神话,即援助在被挪用或被误用的意义上是被浪费掉了,但它根本没有讨论这种情形,即它被用作了政治工具,好让败事有余的、落后的政权——特别是拉美的这样一些政权——继续掌权。”(35)

四、增加援助量

这个世界现在已经足够富裕,足以支付得起维持对整个国家进行经济束缚的成本,即由较富裕国家的捐赠来支持这些国家中的既得利益阶层。问题之所在似乎是国家间的收入分配,而不是国家的生产能力。报告建议较富裕的国家拿出GNP中的1%“给”其他国家,而报告中“给”的意思是有息的海外借贷。皮尔森委员会显然对于在整份报告中使用“援助”一词而不加上限制性的引号一点也不觉得尴尬。附息债务、军事资助、促进美国出口的信贷和一般管理费用全被统称为援助。

五、处理债务大量增加问题

在很大程度上,这些债务是由过去援助借贷的失败以及它帮忙促成的各种畸形开发所造成的。报告并没有提出延期偿付援助债务。正如美国在1931年不愿取消盟国间的一战债务一样,它也同样不愿看到这些债务被一笔勾销。相反,皮尔森报告建议,以存在粮食赤字的债务国现有的债务负担和对粮食的依赖来制约这些国家未来的经济发展,而且实际上让这一负担变得更重:“如果要预付未来的债务危机,就必须要采取健全的金融政策,并且援助条件必须不能苛刻。”委员会所指的“健全的金融政策”,意思是对遭受沉重债务负担的国家必须强制推行紧缩性的厉行节约项目,即使这样的政策会阻碍这些国家运用扩张性的货币政策促进其增长也在所不惜。

IMF和世行1958年派往阿根廷和土耳其的代表团所推荐的稳定计划,对这两个国家政府的垮台起到了推波助澜的作用。这种计划在所有采用它们的国家都成为了全国性不满的根源。它们将国际收支平衡置于发展中国家的国内均衡目标之先。一方面是皮尔森委员会呼吁债务国实现国际收支平衡,另一方面是美国和其他工业化债权国推行充分就业政策而无视即使是先进国家在这样的政策下也会遭受巨额赤字,这两者之间形成了鲜明的对照。

美国政府审计署(GAO)最近进行的一项研究得出了如下结论:1966年至1970年年间,世行从其20个欠发达成员国中所拿走的大于它拿出的资金。换言之,它从这些国家中收取的利息和本金超过了发放给它们的新贷款。将72个欠发达国家放在一起来看,“世行平均每年拿出了5﹒35亿美元……但还本付息平均每年达4﹒27亿美元,这导致年平均净转移额只有1﹒08亿美元。”有鉴于此,GAO得出结论:世行“在对发展中国家净转移资源方面并没有起到显著的作用。”(36)

这部分地是因为在贷款的发放上存在着因官僚主义造成的滞后。截至1972年的6月30号,世行已经积累起了近41亿美元的未发放项目资金。这其中的大部分都存在美国的银行里,因此让美国而不是援助借款国的国际收支受益。这笔41亿美元的资金意味着未予发放的资金在仅仅四年的时间里就增加了近四倍,它体现了GAO所称的“项目实施的缓慢增长”。

六、让援助管理更加有效

委员会建议援助所附带的要求与援助脱钩;尽管这个建议是值得称赞的,但美国不愿对此项建议做出反应。如果美国真的着手对其援助松绑,其结果会是其国际收支进一步急剧恶化,而这是经济所很难承受的。

美国继而将其援助甚至与诸如亚洲开发银行这种表面上看来是多国的机构捆绑在一起,而其捆绑的程度之紧密并没有被人们广泛地认识到。修订后的《亚洲开发银行法案》规定:美国对这家银行的特别基金——它的软贷款窗口——全部1亿美元的出资要捆绑附带条件。“美国的特别资源只可以由本行用于在美国采购在美国生产的商品或者由美国供应的服务,除非是美国政府经过与国际货币与金融政策国家咨询委员会协商后,可以给予以美国的特别资源在其他成员国进行采购的资格,但前提是它认定这种采购资格会实质性提高本行的能力,完成其特别基金资源赋予其的目的,而且这种采购资格要与美国的国际金融状况相吻合。”(37)

国际借贷机构为了让美国对其出资,其贷款条件看来正在变得更为苛刻。正如威斯康星州众议员雷乌斯(Reuss)所指出的:“请看20世纪60年代早期的美洲开发银行,也就是在这家银行成立后的头几年,拉美每拿到1美元,美国对这家银行软贷款资源的出资是11美元。1964年,这一比例是1美元比8美元,1965年的比例是1美元比5美元,而在1968年是1美元比3美元。按照这项议案的规定,这一比例会进一步减少到1美元比2美元。”(38)

七、改变技术支援的方向

对于“强大的制度支持”是技术支援取得积极效果所必不可少的前提、“特别是在农业和教育方面”,报告只不过是说说而已。但报告试图将农业中的劳动生产率描述为在现代技术的推动下迅速提高,这是具有误导性的。它不仅无视农村人口大量外流这个问题,而且,正如爱略特先生所指出的:“由于太过含糊,因为它是笼统而言的,所以报告比将事实拆解开来分析让人听上去觉得要乐观。另一个更令人震惊的例子是报告对‘绿色革命’的描述。引用的所有数字都是气候好的年份的数字,而对照组中的数字则是气候差的年份的数字。类似的,报告根本没有考虑通货膨胀因素,因此它做出了对未来货币价值的乐观比较,但却无视真实价值。”爱略特怀疑原因在于“强调对情况的悲观评价只是会加重幻灭感”。(39)

八、减缓人口增长

为了能有资格获得未来的世行贷款,各国都必须采取马尔萨斯主义的政策。“援助给予国对于人口问题是否得到了应有的关注不能无动于衷,双边和国际性的机构应该要求援助接受国对这些问题以及它们对开发项目的影响给予充分的分析……特别是,降低家庭作为安全感唯一来源的社会政策会减弱对大家庭的需要和向往。”

似乎援助接受国必须废除它们的福利制度从而停止对养育子女的补贴!

它们的制度维持它们的经济增长的能力越低,它们就必须将其人口增长减少得越多,这样它们才能生活在它们的政治制度所施加的约束之中。它们按所开药方而限制人口增长因此而成为了它们过时的制度的一项直接功能。它们必须打碎它们传统的家庭结构,这与美国和其他债权国所实行的社会公平计划形成了对照。

九、复兴对教育和科研的援助

这是报告所倡导的战略中的一个合理方面,但在无远弗届的开放的全球经济之内,它是无法实现的。问题是教育和科研必须或者由私人部门或者由政府部门提供资金。如果由劳动力及其雇主为教育提供资金,他们必须要有较高的工资才能做到。这要求对产业进行保护。另一方面,要为迅速增长的公共教育提供资金,就需要有政府的投资,而这除非通过增加税收,否则必然会造成通货膨胀。但是,除非是对这些国家中的既得利益者——它们得到了美国政策的支持——所拥有的土地和垄断部门征税,否则较高的税收就会加到这些国家的成本结构上,而且可能还要求针对进口做出某种程度的关税保护。所以,皮尔森报告的这个方面等于是说:“如果我们有些火腿,我们就能有些火腿和鸡蛋,如果我们有些鸡蛋的话。”它并没有解释为什么既没有火腿也没有鸡蛋。

十、加强多边援助体系,途径是从双边援助过渡到多边援助

报告并不承认号称是多边的机构——世行、国际开发协会、国际金融公司和IMF——在多大程度上由美国和英国政府所任命的人员所控制,他们掌控着这些机构的方向,满足美国世界战略的需要。对于这样的建议,即国际收支有盈余的国家将其盈余的一定比例转移到债务国,从而减轻它们的债务问题,正如货币当局所建议的那样,比如说,每年最高可达50亿美元,以特别提款权的形式进行转移,对此,人们在乍看之下可能会禁不住拍手称赞。但是,按照美国的计划,这种收入转移的主要受益国将是美国自己。特别提款权是以各国、主要是美国和英国的收支赤字创建的。因此,某些债权国——主要是欧洲大陆和日本——的外汇资源将转移到拉美国家和其他债务国,而这在很大程度上将使它们得以偿还美元借款以及购买美元商品和服务。三角形的环流将会形成,在特别提款权账户上从欧洲和日本流向债务国,然后以美国投资收益以及美国过去的援助借贷的分期偿还款的形式,又流入美国。这会有助于为美国的收支赤字融资,这些收支赤字在皮尔森报告出台时是由美国政府的军事和机构开支所造成的。

1973年2月20日,世行以6﹒74%的利率向日本借入了近5亿美元(1350亿日元),这是它截止当时借入的最大一笔款项。这笔借款中约有五分之一是早先向日本银行借入的280亿日元的滚动贷款。偿还这280亿日元原本会迫使世行以美元兑换日元而转出资金。形成对照的是,世行的新借款是从日元转成美元。美国的投资者不必为世行借款中的美元出口融资,相反,由日本的央行提供了信贷。(40)

实质上,皮尔森报告建议,贷款活动要以它们证明对美国有可以衡量的帮助为条件。这根本不是什么新东西。这是一个几乎从世行成立之初就是其特征的条件。放贷给借款国的金额十分庞大,但这些贷款的许多方面都是不利于而不是促进它们的发展的。银行贷款集中在借款国的出口部门,对于它们的国内部门却少有切实的关注。这种援助借贷起到了促进对工业化国家矿产和其他原料出口的扩大的作用,从而造成了二元经济,即现代化的出口部门如飞地一般与落后的农业部门并存。结果是粮食赤字消耗掉了矿产和种植园出口所提供的外汇。

世行的理论是,出口能力的增强会对国内经济产生双重效应。出口收入增加了,就能进口农业和工业消费品,而通过在借款国中产生收入,不断增加的出口收入应该会有助于形成当地农业和消费品工业的市场。这会稳定世行客户国的国内消费,同时由增强它们的出口潜能而丰富它们的工业。

只有不对照事实与实际情况,这个理论才会是完美无缺的。作为投入的贷款确实可能会产生被认为可能会形成的效应。但偿还这些贷款的效应是什么?这个问题没有被认为是重要的。似乎贷款是一种赠与,因此才有了“援助贷款”这个词而丝毫没有感觉到这个词中的内在矛盾。它们的还本加上付息被认为以硬通货衡量要小于它们将产生的出口收入。这个观点涉及将国家按公司来对待,即可以指望由它们运用借入资金而产生的现金回报会超过规定流出的债务的还本付息。

但是,债权国与其他国家的不同之处恰恰是缺乏这个特点。大量的资本投入到它们的非消费部门,但并没有引起它们的消费品部门产出相应增加。相反,进口受到了刺激,而世行的贷款促成了原料出口的过度生产,这压低了它们的价格。这些效应显著削弱了这些国家以增加的出口收入履行其债务清偿义务的有效能力。

突然的工业化的另一个效应是将人口从农村吸引到城市寻找就业机会。但工业部门雇用人数的增长并不足以吸收农村人口的这种大量外流。无论它们是作为农民还是雇农的生活水平有多么低下,他们曾经至少能够自我维持生计。在工业的吸引下他们离开了土地,而以他们离开的速度工业又无法吸收他们,他们就不再能够自我维持生计了,因此而成为了国家资源的负担。与此同时,他们不再耕种或收割曾经生产的粮食了。这造成了对更多进口的次级需求,现在需要进口的是粮食产品,这种进口需求随着时间的推移和人们不断离开土地而越来越大。

随着农村人口逃向市镇减少了农业产出同时又增加了对基本食品的市场需求,一个又一个国家的粮食价格暴涨。因此,突然的工业化由于削弱了发展中国家自给自足的能力、由于随之带来的通货膨胀,从而推动了价格的上涨以及进口量的增加,所以其效应是造成了这些国家经济的不稳定。

这些动态过程有助于解释发展中国家每年的债务清偿成本到1968年为什么增加到了47亿美元,等于它们的总出口的20%左右,而在1960年代开始时相应的数字只有10%左右。(41)借款国在硬通货方面已经接近了它们贷款信誉的极限。过去的援助借款还本付息的债务清偿费用,只能以它们的商业贸易和服务账户上不断恶化的净盈余来偿还。为了对它们的未还债务再融资,好保持至少名义上的清偿能力,这些国家被迫改变它们的经济增长的方向,限制其农业和消费品工业的扩张,从而将资源更进一步地集中在它们的出口部门上。

这构成了一种强迫储蓄,即将它们的经济集中在外债清偿要求上,而不是国内需要和其人民的追求上。结果则是一个又一个国家中出现了一系列扭曲的增长形态。只有生产出清偿外债的手段的那些部门,其经济扩张才得到了鼓励,而这样做的目的则是为了能借得足够多,为可能会生产出更进一步清偿外债的手段的那些部门提供融资,如此循环往复以至无穷。在国际程度上,乔·希尔(Joe Hill)的下面一段话变成了现实:“我们去工作,是为了拿到钱买食物,这又是为了有力气去工作,这又是为了拿到钱买食物,这又是为了有力气去工作,这又是为了拿到钱买食物……”从理论上来说,世行的目的是支援这些国家,但它正在导致它们陷于赤贫。它的运作与它所宣称的目的彼此矛盾。

世行及美国国务院对外援助政策的这种自己拆自己台的特点,并不仅仅是有缺陷的后凯恩斯主义或其他浮浅的经济发展观的结果。动机是不那么纯洁的,它在很大程度上是特定的美国冷战目标的产物,尤其是这样一个目标,即保持以美国为中心的国际现状。美国政府及其援助借贷工具对挑战了现状保持能力的经济推理弃之如敝履。

以更为恰当的战略替代过时的援助和开发教条之所以很困难,原因恰恰在于更合理的战略将与美国的冷战目标背道而驰。很明显,发展一个兴旺的第三世界集团,与好战的美利坚民族国家战略的每一个方面都是格格不入的。因此,即使能够形成更为有效的发展哲学(它的轮廓已经形成了),认为它能得到世行或美国国务院的支持仍然只能是一相情愿。所以,要将债务国兼粮食赤字国从其过时的政治和社会制度这一桎梏下解放出来,不仅必然要对美国的战略家进行再教育,在某个时候还必须由发展中国家采取直接的政治行动去挫败它们的战略。

最终的行动将是这些国家从世行、关贸总协定和IMF中完全退出,建立一套新的由它们自己管理且符合它们自己利益的开发机构。在建立起这样一套机构之前,它们只能从美国和欧洲的经济增长中附带性地而永远不会直接地获得利益。对于发展中国家来说,屈服于外国以新古典增长教条伪装起来的指令,是不会有经济或社会革命方面的前途的。

尽管世行主要受美国的私利所支配,但有人仍然可以争辩说借款国可以从加入世行中获得利益,理由是净借入资源——即使以次优的条件借入——总比一点资源都得不到要好。这个判断对错与否要依情况而定,特别是取决于借款国的经济发展总的来说是受到了世行贷款项目的推动还是削弱。

根据大部分的经济模型,任何资本投入往往都会推动经济增长。新古典模型计算资本产出比,而现存总资本的美元价值据此比率与美元GNP达成平衡。新资本投入的每一平均或边际美元都与一定数量美元的新增产出相联系或者说相关。这种方法假设,新增外国直接投资和援助美元通过一个基于各国资本产出比的乘数而为外国的GNP做出贡献。如果一国的产出是其度量出的资本资源的四倍,那么每增加1美元的资本预期为其GNP贡献4美元。不过,有两位作者在1970年发表了一篇研究文章,指出“相反的假设更接近于事实:总的来说,外国的支援并不与进步相联系,它们甚至会阻碍进步。如果一国实现或者没有实现的增长与它获得的支援有关,人们就会发现援助促进增长的观点是没有依据的……以有数据记录的12个(拉美)国家1957年至1964年年间的平均GNP增长率为例,我们发现它与外援对GNP的比率之间存在负相关关系”。(42)这两位作者的结论是:“如果说援助起了什么作用的话,这种作用可能就是阻碍了发展,因为它造成了较低的国内储蓄率;它扭曲了投资的构成,因而它提高了资本产出比;它抑制了本土企业家阶层的出现;它制约了制度改革。”(43)

为什么会出现经济增长与外援贷款之间的负相关关系?作者们提出,一个原因是外国资源取代了国内投资而不是对它进行补充。外国私人资本往往抢先占据了经济体的增长部门,而援助资源可能会削弱政府对于培育投资氛围从而动员国内资源的紧迫感。“此外,各国政府在发现海外有充裕的资源后,还增加了它们的消费并避免提高税收。换言之,援助经常是替代了必要的税收改革。”(44)

但外援的主要不利影响并不那么直接。美国或世行援助的一个典型的外交前提条件,是不能采取行动保护客户国的经济或者挑战既得利益,特别是土地所有者或外国投资者的既得利益。“外国支援之所以经常是遏制增长,可能最重要的原因是它阻碍了……制度变革。部分因为借款国不能接受这种变革的理由,部分因为援助让借款国得以推迟变革,这种变更土地所有制形式的改革没有实现制度化。外援往往是强化了现状;它让掌权者得以逃脱和规避根本性的改革;它对逐渐坍塌的社会大厦所做的最多也就是缝缝补补的事情。”(45)因而,美国国务院和世行的海外经济发展战略的有效性问题最终还是政治性的问题,其中最主要的就是贷款项目对债务国兼粮食赤字国积极的制度改革的抑制效应这个问题。

尽管这些国家中有许多因为独特的战时因素而在“二战”刚刚结束时还是粮食净出口国,但是此后它们的粮食盈余逐步减少。在许多情况下,它们都转而陷入了赤字。人均粮食产量的减少引起了两种反应:一种是激进的,另一种则是马尔萨斯主义的。世行和美国选择了马尔萨斯主义来代替激进主义。

对于许多发展的计划者而言,农业自给自足程度不断降低的解决之道,并不在于进一步强调采矿、石油或工业制造,以此赚取资金购买更多的粮食进口。相反,揭示出的道路在于农业的结构变革,要采取的方法则类似于美国在过去70年里所成功采用的那些办法,即以教育延伸服务促进农业技术的进步;以农村信贷银行和价格支持项目为其融资;对运输和农作物流通服务提供补贴或者至少是进行调节;对由所有者耕种的农田提供一般性的资助。在现有的剥削性土地所有者和与此相关的财政制度下,这些措施对于大部分贫困国家都是不可行的。因此,农村经济变革所要求的道路是政治性和社会性的。在许多情况下,这是一个社会和政治发展的问题,因为只有打碎农业现代化的制度约束,这些国家才有希望实现粮食自给自足。

对于美国国务院中的战略家们而言,对于世行、福特基金会的计划者以及越来越多的美国学术界人士而言,贫困国家未能扩大其农业以满足其不断增长的人口的需要,这预示着社会变革的革命性压力越来越大,这还伴随着经济上遭到孤立的全部危险。这一派思想并没有正视粮食生产中自给自足程度不断降低的根源。它认为这是不管怎么说都是一个存在着的事实,实际上是自然法则的结果。它们的反应是对左派以及一般性地对土地改革倡仪的政治压迫,而不是改变落后的农业部门以及运转不灵的财政和相关经济政策,帮助它们实现现代化。

如果不改变发展中国家中农业劳动生产率的现存趋势,其政治后果必然是在某个时候会出现革命。麦克纳马拉在他1968年的演讲中回忆道:“作为国防部长,我曾经注意到并公开指出了世界贫困与不稳定的国家间关系这两者之间的联系。”不过,他没有倡导变革对这一贫困负责的制度,相反,他建议遏制农业落后国中的人口增长,从而保留他曾刚刚谴责其缺陷的那些制度。

对于麦克纳马拉先生这样一位身为世界最大开发借贷机构领导者的人来说,除了人口控制和技术革命之外,他很奇怪地对社会经济变革的所有方面都保持了沉默。对于落后国家中过时的土地所有制、农业信贷、农作物流通体制、现有教育和税收制度的结构性不足以及制约农业发展的其他社会经济因素,他绝口不提。由于强调人口控制是世行要对贫困的债务国施加社会变革压力的唯一一个方面,麦克纳马拉预先就防止了世行投身于这些国家的农业现代化之中。粮食问题从根本上说本是社会制度落后问题,但它被理解成了一个人口问题,因而也就有了这样的建议:即提出以生育控制和以转移劳动力为目的的农业经营技术的治标之策,而不是将它们仅仅作为变革农业落后国家经济和社会制度这一大战略中的补充部分。

这种马尔萨斯人口论的效果,是阻止世行和美国的对外援助项目在采取新政策以纠正经济落后方面发挥任何的作用。世行所采用的理论的缺陷在于这样一个假设:即使没有有效运用技术和金融投入的制度环境,这些投入本身仍足以推动增长。在长达三十多年的时间里,世行深陷于这样一种观点,即能够应对贫困的效应:贫困人口的高增长率,却无须应对其根源,它的表现形式为社会落后和制度对开发土地的能力构成的限制。援助建议的提出是为了代替社会和经济现代化,而不是作为达致这个目的的手段。

例如,前国防部长本可以建议:所需的社会改革应由专门为这个目的而新建的借款权力机构——或者可能由经过了彻底改造的世行本身——加以推进。他本可以提出这样的理论,即如果发展中国家当中的制度变化带来其人民的人均收入出现与发达国家里完全一样的提高,那么,发达国家里出现的在人口增长率稳步下降的同时人均收入不断提高的这个趋势,就也会在它们这些国家里出现。

他并没有这样做。相反,他选择了马尔萨斯主义的道路,鼓吹人口要适应现有的粮食资源,而不是扩大粮食资源来满足现有或不断增长的人口的需要。我们不必卷入这样的争论,即计划生育、通过机械或化学方式进行的生育控制、或者生育控制问题的其他层面是否代表着某种形式的种族灭绝。但是,这是一个道德问题,而世行则对此嗤之以鼻。重要的是,一方面是出于个人良心或选择而进行的生育控制,另一方面则是作为政府出于政治和战略目的强加给人民的国家国际政策的生育控制,这两者之间存在着根本的区别。无论出于个人选择的生育控制有什么样的价值,一旦生育控制变成了防止必需的、基本性的社会变革的政治工具,这些价值就一文不值了。世行在其对其客户国的要求中鼓吹生育控制,主要是出于阻止政治变革这一反社会的目的。

例如,世行从根本上来说是美国的工具,而美国则是一个粮食盈余国,随着欧洲农业现代化的推进,它受到了农产品失去外国市场的威胁。对于世行而言,为发展中国家的那些会给它们带来粮食账户上的自给自足的制度改革提供资金,就会与美国的利益背道而驰。如果美国农产品的海外市场缩小了,美国的农业盈余就会变得不可收拾。故此,世行宁愿世界贫困永存,也不愿外国形成足以养活发展中国家人口的能力。

还有一个更加微妙之处要加以考虑。矿产资源是越用越少的资产。随着原料丰富但一般发展落后的国家中制造业的发展,保存这些资产由发展中国家的人民自己最终用于制造业,这符合发展中的人民的利益。由于没有足够的工业资本和消费品市场,这种由国内使用矿产资源在短期内是不可能的。忧虑因此就形成了,即随着世行项目加速对它们矿藏的开采供其他国家使用,这些国家长期而言会发现它们的资源出现枯竭。

因此,长期的指望是要让这些国家在出口账户上无法赚得足以为它们所需的粮食进口提供资金的外汇。世行已经预见到了这一点。它建议这些国家实行人口控制,这是企图从它们那里榨取矿产资源的冷血之举:一旦已经实现了工业化的西方剥夺了它们的燃料和矿藏,它就无须为这些国家中人民的生计承担责任。

请考虑世行的替代方案,即世行的贷款和技术支援推动了这些国家中人民在农业上的自给自足。假设比如说在10年里这一努力取得了巨大的成功。此后,燃料和矿产的出口就变成了这些国家中人民可以自行选择的事情,而不是必须要出口了。这样的出口可以保持在当前的水平上;它可以增加,也可以减少。保存还是挥霍不可再生资源的决定权将是独立的,由这些人民及其政府自行选择,而不是从外部强加给它们。什么样的人口水平才是合适的,其决定也会由各国自己做出,而不是由外国供应者在提供资本资源的条件中对这些国家提出要求了。现在处于依赖地位的各国人民将摆脱这一制约。这不是世行也不是美国政府及其附庸政权所想要的或者渴望出现的结果。

世行在促成贫困国资源开发的同时要求这些国家降低它们的人口增长率,这只是表面上的矛盾之举。西方看来已经计划好的,是这些国家人口增长率的降低程度,要足以让它们不可再生资源的输出得以继续下去,同时还要无限期地拉长它们的全面贫困化。按世行的估算,这些国家理想的最终人口数量是它们国内的农业能够使其生计维持在基本的贫困线之上的人口数——一旦西方已经攫取了它们全部的不可再生矿产。理想的短期人口数量,是运转其目的正是耗尽这些国家资源的企业所需的、同时又能通过进口粮食(由因为出口而不可逆地丧失的矿产来支付)维持其生计的人口数。

问题因此并不是人口的增长率超过了资源的增长率。问题在于:贫困且政治上落后的国家当今的人口——无论它们的矿产资源的开发速度有多快——超过了一旦这些矿产消耗殆尽之后最终能够养活的人口数。由西方的冷酷无情所决定的逻辑思路是这样的:这些国家中的人口必须与它们的矿产日益迫近的——不管是多么逐渐的——消耗殆尽对称地下降。

美国和世行是因为它们想保护发展中国家里过时的、压迫性的军国主义阶级制度而形成上述的目标,还是它们是为了能够继续榨取这些国家的矿产资源而对这些制度进行保护,这是一个可供猜测的问题。但不论支配性的动机到底是什么,事实依然是事实。美国的过度工业化,再加上资源日益浪费在扩军备战以及对于人类福利而言根本是浪费的个人奢侈品上,这使得美国对发展中国家、它们的资源和人民的剥削成为了必要。美国在原材料账户上出现赤字状态,但它却不愿意相应地限制其工业扩张。它在农产品账户上是有盈余的,但它却不愿意相应地限制其农业。发展中国家的人民因而要变成让本来无法维持的美国经济得以永远运行下去的工具。

对于这些国家中人口控制的习惯性的正反观点是现实情况的挡箭牌。降低人口增长率很可能是有益的,但不是因为世行和美国向贫困国家给出的理由。平衡的经济发展,加上农业繁荣提供的充足的维生之计,不仅是这些国家健康发展的前提条件,也是提出多大的人口规模对于它们有益这样一个假说的先决条件。可以容忍重复的是这样一个观点,即超过贫困线上的某一点后,人口增长率往往会随着人均真实收入的提高而下降。认为这是西方人民所独有的现象是荒谬的。反马尔萨斯论的观点,即超过一定点之后资源往往比人口增加得更快,是所有发达国家的普遍经验。只有在这样的情况下,即人均粮食资源少到无法形成多余的人类精力,用以不仅仅是追求农作物的采集和种植,只有在这时,马尔萨斯的学说才是正确的。因而,世行鼓吹马尔萨斯论就等于是宣布,世行打算让贫困国家的经济最终处于人类精力为零盈余的状态。

首先是美国的对外援助项目、然后很快又是世行信奉马尔萨斯的人口论,这是毫不奇怪的。它与以美国为中心的援助项目不断推进的目标相一致。敦促甚至要求政治落后国家实行人口控制、作为解决这些国家中普通民众营养不良的药方,其动机与马尔萨斯在英国济贫法大辩论时提出的理由相同:故意对多数人进行社会压制,服务于少数人的既得利益。在当今的情况下,这些少数人往往是外国人以及拥有外国商业和金融利益——包括美国经济自身的矿产进口和粮食出口要求——的人。外国的人要供应原材料并用它们换取美国的粮食出口,而非由他们自己种植粮食及消费他们的燃料和矿产,或者以它们制造制成品与美国生产商相竞争。

除了这种狭隘的经济利益之外,还有更为古老的恐惧,即世界人口的大幅增长可能会导致国际军事和政治权力的平衡成为问题。几个世纪以前,重商主义的理论就认为人口增长在很大程度上是一种军事上的投入。类似的观点今天依然存在。财政部长亨利·摩根索在1945年参议院对世行的听证会上作证说:“让欠发达国家——它们占世界人口的一半以上——组织起来,对西方那些人口较少但工业化程度较高的国家开展经济战,没有比这更威胁到世界安全的了。”(46)因此,国防部长罗伯特·麦克纳马拉在离开他作为美国在东南亚战争的设计师的职位后,要成为世行的行长,这是符合历史逻辑的。

巴西社会学家兼人口学家、联合国粮农组织(FAO)前总干事何塞·德·卡斯特罗(Josede Castro),在拉美基督教工人联合会的月度机关报《SLASC》上发表了一篇评论,称赞《人的生命》这篇教皇教谕是教会所发表的教谕中最进步的:“美国之所以强制推行生育控制,它不是为了帮助穷国——再也没有人会相信它的‘无私的’援助项目了,而是因为这是它的战略防卫政策。我们必须认识到,这粒避孕药是北美继续保持其占据支配地位的少数派的最佳保证……如果第三世界真的实现了正常的发展,华盛顿的‘罗马帝国’就会消失。”(47)

这种解释对发达国家的自由主义者们提出了政治道德问题。他们是真正关注他们自己国家和其他国家的贫困的,他们认为调节人口规模是普遍营养不良的直接而自动的解决之道。他们没有意识到,在这个不完美的世界上所存在着的大量剥削中,对他们的道德本身的剥削也是其中之一,而正是他们的这种道德感驱使他们走上了自由主义的道路。廉价的自由主义指望社会问题能有轻而易举的技术论的解决之道,这导致他们支持这样一些重大的政策,这些政策能够阻碍落后国家的发展。他们支持提高所有人的生活水平,而这被别人利用来在实际上支持落后国家中的那些压迫性的和军国主义的政权。这事实上已经成为了世行和美国政府鼓吹马尔萨斯主义的目的。美国的自由主义者们在不知情的情况下成了它们的同盟,因此也成了世界上最反动的那些政权的同盟。

 
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