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第八章 美国对外援助的帝国主义

让他们的性命得到拯救,免得主的愤怒被激起而临到我们身上……但就让他们活着,好劈柴挑水服侍全体大众。

——《约书亚记》第九章第20-21节

大多数美国人仍然相信,他们国家的对外援助项目以直接的馈赠或者以便利的信贷条件和很低的价格为穷国提供了它们所需的资源。即使那些了解粮食援助与美国农产品剩余之间的关系的人,对于美国利用粮食援助作为杠杆、防止外国政府实现粮食自给自足而养活它们人口的方法也没有广泛的认识。虽然在一开始是对欠发达国家善意赠与和贷款的体系——给美国丰裕的资源带来了真实但却适度的成本,但是,在美国对援助接受国进行政治和军事控制的基础上,它已经演变成了维持国际宗主国—附庸国关系和依赖关系的一种战略。不仅是美国援助的附带效果、而且其挑明的目的,都是限制而不是增强依赖于援助的国家进一步发展自立的能力。

自从20世纪60年代以来,对外援助的一个主要目的是帮助美国而不是援助接受国的国际收支。作为对经济术语的嘲弄,美国或外国政府发放的任何贷款,根据贷款这个事实,就都被归入了“援助”一类,即使它对国际收支的影响是钱从援助接受国转移到捐助国。下面的这种情况就反映了美国所有援助的自利性:政府付钱给农民,让他们生产既不能在国内消费也不能按商业条件卖到国外的农作物,而政府的这些支付竟涂上了对外援助的伪装。因此,在美国的账户这个奇怪的体系中,政府购买农作物——自1933年的《农业调整法案》实施以来,这些费用意在支持价格达到自由市场价之上——的国内成本转化成了对外援助成本的组成部分。

一位农业经济学家如此写道:“把我们的农产品剩余文过饰非为国际资产很容易。但这样做除了欺骗我们自己,我们什么人也欺骗不了。我们可以继续装成是出于好心,但细心的人和国外有见识的领导人不会受到我们所看到的东西的欺骗;他们清楚地看到,我们正在让我们的对外经济政策满足于我们国内的利益。”(48)当然,美国和世行向低收入国家发放贷款的条件,从总体效果上来说要比商业贷款来得更加苛刻,而对于做到这一点的许多方法,议员们和负责援助的外交家们比公众要远为了解。

经过若干年之后,这些贷款形成了还本付息要求,而还本付息金额是如此之高,以至援助接受国无法保留下来它们所需的外汇,为它们经济的自主发展提供资金。另外,提供援助的条件往往还要求接受国卷入花费高昂的军事项目,如果不强制推行压迫性的军事政权的话,国内资源就无法负担这些费用。贫困但和平的人们被转变成了甚至更为贫困但好战的人们,它们的军事开支盗取了它们的经济增长和它们政治体制的民主发展所需要的资源。

早在1957年,在参议院关于对外支援的概念、目标和价值所做的报告中,美国对待对外援助的方法就从权力政治的角度得到了评估:

小组委员会开展的研究所基于的是这样一个前提,即技术支援的唯一检验标准是美国的国家利益。作为政府的一项事业,技术支援的开展不是出于它自身或者他人的利益。美国政府不是一个慈善机构,它也不是美国人民慈善精神的一个合适的宣泄渠道。这种精神合适的表达渠道是无数的私人慈善机构和宗教组织,它们已经在海外做了大量的善事。

技术支援仅仅是美国执行其对外政策并促进其在海外的国家利益的若干手段中的一种。除技术支援外,这些手段还包括经济援助、军事支援、安全条约、税收和商业条约、海外信息项目;参加联合国和其他国际组织、人员交流项目、关税和贸易政策、剩余农产品处理政策以及传统的外交代表程序。

所有这些手段都没有任何特定的内在优势;在特定的情况下,任何一种手段都可能会有用处……对项目成本的恰当衡量……是成本与收益之间的关系。国际事务由大量无形的东西所组成,无法如美国的一个多用途水库一样可以算出其成本收益之比。但总的原则是一样的:只有在美国从对外行动中获得相应的收益时,这项行动的成本才可以变大。(49)

尽管一开始的意图并非如此,而且毫无疑问,对于原来认为美国对农业落后国家应该慷慨大方的那些人来说这样做是可鄙的,但对外援助体系现在是在冷酷地、无情地运作着,其蓄意的目的是扩大美国的军事和政治影响。善意已经让位于敌意,一种对于穷国人民经济的、社会的、独立的发展以及按照他们自己的标准发展这些合法愿望的敌意,而且美国现在要求整个世界都分享它的这种敌意。更恶劣的是,美国现在要求其他发达国家承担起美国在通往霸权之路上产生的部分成本。

对外国政府的任何一笔贷款,只要它有某个政府项目的背景,或者它经过了某个政府机构的批准,它在名义上就被记为“援助”。这产生了看上去很怪异的结果:如果一家商业银行或者其他私人借贷机构为美国向欧洲或拉丁美洲的出口提供融资,这笔贷款记录为私人投资,但如果美国政府提供了资金,或者它对经由美国进出口银行(Eximbank)或国际开发总署(AID)发放的私人贷款提供信贷担保,或者它在交易中仅仅提供其办公室,那么这笔贷款就会记为对外援助。与东南亚的战争有关的贷款和捐赠也是作为对外援助来看待的。

进行如此委婉的扭曲的,并非只有美国一家。在德国、法国和几乎所有发达国家的统计报告中,这些国家对发展中国家的几乎所有的商业贷款和出口融资都被当成“援助”来对待,只要这些贷款和出口信贷能够以某种方式被塞进某个政府项目的背景之中。似乎构成援助的标准是它是否由发达国家的政府所发起,而无须考虑谁实际上付了钞票以及支付的条件是什么。

人们不禁要对“援助”这个词到底是什么意思提出疑问。从词源学的角度来看,现代意义上的援助的意思是帮助、协助、提供支持或救济。但在封建法律中,它的意思是封臣或佃农依照惯例向其领主进行的支付。这里就存在着某种反讽,因为美国的援助项目所主要帮助的是美国的国际收支、美国的工业和商业,还有美国的长期战略目标。经过一段时间之后,外汇的净流动不是如“援助”一词的现代含义所暗示的那样从美国流向援助借款国,而是如这个词的封建含义所指的那样从借款国流入美国。所谓的对外援助实际上是封地费。援助将封臣的身份强加到发展中国家身上,其表现形式是合同债务的清偿——这代表了对这些国家将来的国际收支赢利能力的抵押,它还表现为沉重的机会成本:被迫放弃一些行动,这些行动的目的是按照这些国家独立的意愿指导其经济实现自给自足的增长。

1970年的《彼得森报告》承认美国进出口银行的业务“其目的是促进美国的出口,只是附带地为世界发展做出贡献……”(50)美国进出口银行成立于1934年,为美国向没有资格获得私人信贷的那些国家的出口提供政府融资。由于美国出口商的商品相对于其他国家的商品获得了资助,所以美国进出口银行为美国出口商提供了重要的竞争优势。现有数据显示,出口信贷而非相对价格是支撑起美国在许多类商品上的商业霸权的主要因素,因为价格差异本身是无法解释美国出口随着时间推移而出现的进展的。但发达国家对欠发达国家进行的、往往以高于世界市场普遍价格的价格开展的出口促进很难被视为援助。英国的拉德克利夫报告(Radcliffe Report)援引了美国进出口银行挑明的战略,即尽管其贷款“通常由得到融资的出口所前往的那些国家加以设定,但这些信贷的直接的、即刻的受益人是美国的劳动力和产业……美国的出口而非这家银行的美元前往了海外。”(51)

在这个过程中,欠发达国家中的生产者可能受到了打击。而农业落后国家通过480号公法所获得的、其作用往往是推延急需的农业改革的粮食援助,更是打击了欠发达国家里的生产者。如果这些国家没有选择接受这些援助贷款,它们并非完全不可能取得更高的经济增长和更大的自给自足。它们战后的发展会更立足于国内,也必然会推动比实际所发生的要远为迅速的社会经济变革。但实际的情况是技术援助对驱走农村佃农起到了推波助澜的作用,将他们扔进了城市贫民窟之中。有着粮食赤字的经济体越发变得动荡不安,而且在很多情况下也日益变得军国主义化,在与苏联和中国接壤的那些前端防御国家中则更是如此。

因此,美国的援助战略的目的是推进美国的对外政策,而无论这些政策是否与借款国的真实需要相一致。从其要点来看,美国的对外援助为接受国提供了短期资源,以换取援助国长期的战略、军事和经济利益。开放的国际经济建立了起来,其基础则是军事和准军事同盟,而这个同盟的成本效益,按美国战略人士们的测算,在价值上已经超过了美国政府出借给或极少情况下捐赠给其他国家政府的那些商品和服务。

美国在战后时期的援助政策,显示出其对政府间借贷的政治、军事和经济控制稳步加强,而援助的支援层面则越来越从属于美国的军事战略。例如,在战后的刚开始几年,世行、IMF、关贸总协定和其他国际组织的成功建立要求有英国的参与以及英国及其英镑区的全身心投入。通过一系列的双边谈判,美国的外交家们先是获得了英国对全球自由贸易的同意,然后又成功地组建了统一的英美集团与欧洲大陆讨价还价。在通过马歇尔计划的援助和北约的军事资源而获得欧洲的同意之后,美国就成为了工业化国家针对欠发达国家的一项广泛的剥削行动的发起者,强迫欠发达国家按发达国家的商业、原料和战略需要来定位自己的经济。

这个战略使得发展中国家针对美国政策趋势的任何可能的有组织反抗减少到了最小程度。它导致了国家与国家之间、地区与地区之间的对立。今天,单个的国家只能以成为流放者为代价才能退出这个“地球村”:卡斯特罗领导下的古巴、修建了阿斯旺水坝的埃及还有巴西和加纳短暂存在的革命政权都是如此。

美国对外援助的军事化

军事援助(“安全支援”)到1969年占美国援助的52%。很难说它促进了接受国的经济和社会发展,但它将具有社会破坏性的军事管理费用强加到了这些国家身上。正如《彼得森报告》所指出的:“援外法案(Foreign Assis‐tance Act)项下经济项目拨款中的26%实际用于了安全目的”,这将美国对外援助中军事所占的比重提高到了63%。(52)1971年的1月5号,《纽约时报》的报道称:“美国审计总署今天告诉国会的一个小组委员会,粮食换和平项目在过去的五年里已经允许外国购买了近7亿美元的军事设备。小组委员会主席威廉·普洛克斯迈(William Proxmire)参议员……说,用粮食换和平的资金购买武器带有‘奥威尔式操作’的意味,这是‘双重思想’的一个例子:‘粮食换和平已经被转变成了粮食换战争’。”(53)

两天后,《纽约时报》报道了“《美国1970年的对外军援据称是预算数的八倍》”。这篇报道引用了负责国际安全的副助理国防部长小阿米斯泰德·I﹒塞尔登(Armistead I﹒Selden,Jr.)在作证时说的话:美国的援助项目“在上一个财政年度提供了总计48﹒96亿美元的军事援助。这个总额中包括24亿美元的赠与,主要用在了东南亚各国;5﹒18亿美元的支持援助;由于使用从粮食换和平项目中获得的当地货币而支出的1﹒08亿美元;14亿美元的军售以及转移剩余军事设备而支出的2﹒24亿美元。”这个数字中不包括“给予南越的剩余设备以及转交给南越和泰国的装备的金额……由于‘战时条件’不允许,所以无法取得这些数据。”

这些军事援助的接受国分为两类:与共产主义阵营接壤的前端防卫国家,以及战略地位不如前者重要的国家,在这些国家的疆域之内或边界之上,共产主义国家军事存在的威胁在美国看来相对不是那么危险。前端防卫国家中首要的要务是保持原状,无论这对这些国家的长期经济增长意味着什么。猜测的情况是:对这种状态的任何破坏,仅仅由于引发了新的风险因素,都会有利于共产主义国家。(54)

美国对这个军事环状地带的援助,其目的是尽量降低未知情况带来的风险,途径是支持现有的政权和社会制度,而要做到这一点,它直接通过的是武器和军事人员的转移,间接通过的是以经济援助来缓解这些国家的不满情绪,而这种不满如果不加制止的话可能会驱使这些国家脱离美国的势力范围。这解释了美国为什么要支持希腊的独裁政权;为什么要支持都有军事野心的、处于半饥饿状态的印度和巴基斯坦;为什么要支持东南亚各国,它们在短期内有限的发展潜力,很明显无法解释美国为什么要对它们注入如此大量的资源。

1968年,韩国、中国台湾、希腊和土耳其这四个前端防卫地区获得了所有美国军事支援中的70%。鉴于希腊上校们对于他们本国的民主的粗暴对待,官方为提供这些国家军事支援而给出的理由看上去有点滑稽可笑。“它们每一个都面临着附近的共产主义邻国巨大军事力量的威胁,正如北韩的情况所告诉我们的,这样一个共产主义邻国的好战性可以在很少或毫无征兆的情况下增加这一威胁。这四个国家和地区的180多万军队为军事部署做出了至关重要的贡献,而美国为保护自由世界所制定的前端战略部分地依赖于这个军事部署。”(55)朴正熙统治下的韩国和蒋介石统治下的中国台湾也不是现代民主的典范。

总体而言,即使所有的美国对外支援在表面上都是经济援助,它的目的最终也都是军事或准军事的。其意图主要是让其他国家得以支持这样一种军事上层建筑,这种军事上层建筑能够使得美国没有必要在这些国家里部署它自己的部队。用1970年3月的考瑞报告(Korry Report)的话来说:“美国援助努力的程度主要是基于国家利益的考量,其年度水平与其说由抽象的开发目标所决定,还不如说由这样一种水平的额外资源所决定,这种水平的额外资源被认为对于支持军事设施、使其足以确保在美国核保护伞下的国家独立而言是必要的。”(56)为了遏制可能会威胁到现状的革命运动的苗头,同样得到支持的是在欠发达国家内维持社会治安。目的是让援助接受国得以增长或者保持其购买力,从而能够依据一段时间内的某个增长要素按照商业原则购买美国的出口,如果这些国家在支付了其军事预算的国际收支成本后仍能购买进口的话。这种期望中的商业利益只是希望能出现的残留利益,相比较美国的军事战略目的而言是次要的。

只要外国军事力量是或者成为美国军事目标的组成部分并接受美国的控制,那么这些军事力量就得到了鼓励。然而,发展独立的军事力量、能够发动可能不符合美国政策目标的行动的趋势则遭到了抑制。有一段时间,当南斯拉夫着手推行建立自己的空军的政策时,美国就拒绝向它提供经济支援。

以停止提供进一步的军事支援和相关援助相威胁是美国的一个主要策略。随着当今的武器系统变得依赖于由美国提供替换装备和零部件,以及在美国的军事技术不断发展的情况下提供更为有效的武器,这个策略在美国军事规划者们的手中已经成为了特别有力的讨价还价的手段。

根据《彼得森报告》,出口促进占1969财政年度美国援助的42%,其中只有6%用于福利和紧急救济。在此处,美国的战略家们再次将接受国分成了两类:发达国家和不发达国家。发达国家在某个时候可以提出它们自己的国家战略,与美国的商业目标相抗衡。共同市场的农业保护主义政策及其对非洲国家有选择地给予准成员国地位的情况就是如此,这种准成员国地位除了带来其他结果,还往往会使非洲的矿产资源流入欧洲。援助接受国无力建立新的势力范围,总的来说,它们只能决定它们愿意落入哪一个工业势力范围的陷阱。它们可以进入美国的政策势力范围,进入以美国的军事和商业霸权为轴心旋转的开放的国际经济;它们可以与另一个发达国家或国家集团结盟,加入英镑区、法郎区或者是共同市场;它们也可以形成它们自己的自治的保护主义区。因此,不久前刚从殖民主义中解放出来的非洲国家现在被迫要在两者之间做出选择:或者是申请成为欧洲共同市场中的准成员国,这使它们没有资格享受拟议中的美国对欠发达国家的特别关税减让;或者是采取门户开放的贸易政策,这会使它们有资格享受美国特别低的关税,但这会将它们排除在共同市场的优惠体系之外。

在与美国的商业和军事目标相吻合这样一个意义上,而且也仅仅在这个意义上,海外的经济增长,正如海外的军事准备一样,是为美国所鼓励的。从美国的自我利益这个角度来看,最优化的外国增长并不容易量化;它对美国商业的潜在影响并不确定。例如,如果海外的收入提高产生对美国商业出口的需求,那么它就被认为对美国有利,但如果它形成于或者伴随着对美国其他出口的替代,它就是不利的。确定对美国净有利的结果有多大的出现可能性,这明显很困难。从美国的角度来看,理想的情况是外国的经济增长表现为对美国商业出口持续的净增加,再加上对美国的国际收支和军事地位的相对不那么直接但却真实的贡献。世界贸易的迂回曲折,使得甚至是大致计算外国经济增长对美国的净效应都极度复杂而且易于出错。

援助接受国对美国贸易和收支平衡的作用

最可肯定的是,这个国家对任何一个给定国家的明显可见的贸易逆差,并不必然构成对美国总体国际收支的威胁。如果美国对这个给定国家的贸易逆差主要用在了欠发达国家的产品上,它事实上可能具有的作用是减少美国对对外援助开支的需要。此外,如果对美国有贸易顺差的这个国家还持有美国央行的资产,主要是不可议付的美国中期国债或者是美国短期国债,那么美国明显不利的贸易平衡就因资本流入购买中期国债——这吸收了贸易逆差——而得到抵消。这与人们长期以来就认识到的规则是一致的,这个规则就是:不管表面现象如何,享有贸易顺差的国家最终必须由它自己提供信贷或者出口资本来为这一顺差融资。

日本的情况在这方面至关重要。日本的国际贸易尽管对美国是顺差,但它以若干直接和间接的方式有利于美国的收支平衡。自1968年的货币危机确立了黄金价格的双轨制以来,日本的做法一直就是以美元或美元等价物持有日本央行的资产,而且也并不增加其微不足道的黄金储备。因而,日本在1968年至1970年年间约37亿美元的对美贸易顺差根本就没有对美国的黄金储备构成任何的威胁。美国对日本的双边贸易赤字的融资方式与美国国内预算赤字的融资方式是完全一样的:印刷美元和美元等价物。它不是由减少美国的货币储备资产而得到融资的。

此外,日本对美国的贸易顺差主要由日本用于购买矿石、木材、金属、石油以及其他原料,此外还有日本本身生产不足的食品。这些进口商品中很多都是美国在第三国中所拥有的公司的产品。一个佐证是日本对加拿大格兰贝采矿公司(Granby Mining Company of Canada)新矿勘探中的矿产开发的融资。作为按要求支付的预付资本的回报,格兰贝将新矿体的铜矿产出全部给了日本,其价格是伦敦金属交易所的价格减去因预付资金而产生的某个利息系数。

这些矿石和浓缩物运往了日本,减少了伦敦市场上对铜矿石的相同数量的市场需求,这往往会最大程度地降低铜矿石价格的上涨。美国是铜的净进口国,尽量降低这种基本原料的进口价格对于美国而言利益攸关。因此,日本对加拿大铜矿的投资,或者更准确地说预付加拿大产出的铜,对于减少美国的进口开支有着直接的帮助。

不仅如此,格兰贝采矿公司由其大股东美国的一家名叫萨帕塔·诺尼斯(Zapata Norness,Inc.)的公司所控制。因此,表面上看来的日本部分贸易盈余用于美国之外的其他国家是一种假象。从格兰贝购买就是从美国的一家公司购买。到底存在着多少这样的情况,我们无从知晓。我们所知道的是,只要日本的贸易顺差用于购买美国在第三国的公司的产品,它就导致利润、股息、利息支付和资本消耗补偿流入美国。

故事到此还没有结束。日本的国际贸易是非常平衡的。例如,它在1968年的全球出口据报为1297﹒2亿美元,而全球进口为1298﹒7亿美元。不可能有如这两个数字般精确的经济统计数据,但毫无疑问,在允许统计误差、购销退货与折让以及时差效应的情况下,日本的进出口大致达到了完全的平衡。日本在那一年对美国的贸易顺差是11亿美元,全部用在了为日本所需的进口融资上。日本为此贸易所做的支付为第三国提供了收入,用于增加它们对美国出口的需求。

不过,美国在东南亚的战争引发了国内需求的增加,而其国内需求的增加又造成了美国出口潜力的削弱,这意味着上述第三国对美国出口的需求并不能完全由美国来满足。三角形的贸易崩溃了,于美国不利,这并非因为美国从日本过量地进口,而是因为美国的工业产出从商品生产部分转向了武器制造,而且还因为战争带来平民可支配收入的产生,它导致了过度的国内需求。

在这个时候,而且仅仅在这个时候,日本对美国的贸易顺差才成为了美国国际收支的负担。在这之前,三角贸易曾带来了日本的顺差与美国之间以及美国的顺差与其他一些国家之间不错的平衡。随着美国的战争破坏了这种三角形的过程,日本的盈余因其从第三国进口而转为日本的供应国增加的美元持有量。这些国家一般而言并不受严格的协议限制,限制它们在将其美元收入拿回本国时不从美国提走货币储备资产或银行存款。因此,只是在美国经济本身因东南亚战争而遭到扭曲和破坏时,美日经济之间的紧张状态才成为了问题。

美国的军事开支如何扰乱了其国际收支和援助项目

当美国在1965年加速其对越南的入侵时,错误的经济理论和根本——但有政治动机,因而是故意的——缺乏远见导致这个国家没有对国内的商品需求进行限制。可出口的剩余产品因而大幅减少——而外国供应商则扩大了生产规模以填补空缺。1965年至1970年年间,世界贸易格局发生了变化,这种变化不利于美国的经济地位。这种变化是美国自己造成的,但却没有被美国政府所预见到,尽管漫长的国际贸易历史应该已经有足够清楚的揭示,即对于一个大国来说,如果进行一场重大的战争却不对国内需求和消费加以经济上的控制,那么这样的结果就不可避免会出现。美国自己在“二战”中就控制了国内需求和消费。但是,由于它试图建立起“枪炮加黄油的经济”而在越战期间拒绝直面这个现实,从罗伯特·麦克纳马拉到经济顾问委员会主席加德纳·阿克利(Gardner Ackley)的美国政府的计划者们,都对破坏美国在世界贸易中的比较优势起到了主要的作用。

在这样的情况下,估算刺激外国经济——发达国家的也好,落后国家的也好——对美国的净有利效应这样一个问题,不仅得不到解决,而且已经不复存在了。外国经济,甚至是发展中国家的经济,都无法以对美国有利的方式进行扩张。美国的官方理想——外国对美国商业出口的需求持续增加,在美国无法既在国内奢侈浪费又有剩余产品出口海外这个现实面前碰得头破血流。因此,美国战略的精华结果证明从根本上来说是自相矛盾的。

结果是美国在1971年诉诸于要求世界上所有的其他国家放慢它们的经济生产、增加它们的收入支付,以及所有贸易国向美国提供特别经济支援。对外援助彻底颠倒了过来。现在美国要成为世界范围内的援助接受国,而且接受援助的条件要由美国单方面加以规定。没有明说的替代选择:拒绝清偿美国的海外债务,而这会彻底破坏每一个国家的货币和信贷体系。美国以外的世界要被当成一个被击败的敌人或者由行动表示的盟友来对待。

这个结果已经暗含在美国自1948年以来的经济战略之中。它招摇于这样一个错误的理论之中,即落后国家应该通过将资源从国内消费转移到出口部门而促进它们的增长,应该采取自由贸易的进口政策而不是实现自给自足。这样的政策建议不仅由美国的援助使团直接提出,而且通过世行和其他受美国政治经济决定影响的国际借贷组织而间接地提出。

在出现了出口导向型增长的国家,美国的谈判者们发现这些出口最好由美国公司的国外子公司来进行,这样的话,因为出口销售收入汇回美国,或者因为美国在海外的资本资产由于收入再投资而增加,美国的国际收支就可以从中获益。除非进口替代的企业由美国投资者所拥有,否则进口替代型的经济增长、以商业上的自给自足为方向的增长不符合美国的自我利益。更多依赖美国出口和资本投资是当今的发展计划者有意识的目的也好,更有可能的是,它是因为促进发展中国家采掘业和制造业中的资本密集型产业而带来的附带结果,但这样也好,无论如何,其效果是造成了外国的经济增长依赖于国际经济和美国经济,而非依靠它们自己的国内生产和本国市场。

国外的加速增长,即使其作用总体而言是增加对于美国商品和服务总的净需求,它可能仍会被认为不利于美国的特定利益。例如,共同市场的农业项目产生了对于美国农业设备、化肥投入和谷物饲料的需求,但它与此同时限制了其他类别的美国农产品出口。美国的贸易谈判者们对此的反应是要求鱼和熊掌兼得。欧洲应该继续增加其对美国农产品的进口,但欧洲同时要确保:其进口美国粮食对于其贸易收支——对美国已经为逆差——造成的影响,不会限制到其他美国产品的进口。美国的谈判者们对工业化出口国和原料出口国都提供了短期援助,条件是它们长期在政治上和经济上顺从美国的政策。

早在1946年,当助理国务卿克莱顿从联合国善后救济总署(UNRRA)中撤回美国的支持——尽管美国对UNRRA及其后继机构的合同出资额一直到1948年都保持在很高的水平上——时,上述政策就得到了正式的表述。(57)对美国来说,UNRRA的问题恰恰在于它的多边主义。它有必要按照经济需要来分配援助,而有经济需要的包括东欧和美国势力范围之外的其他地区。UNRRA援助的四个最大接受国是中国、波兰、意大利和南斯拉夫。除去意大利的情况以外,这样一种分配被认为无益于美国在1946年的战略目标。

1948年以后,除了通过世行和IMF发放的贷款之外,几乎所有的美国援助都是双边的,而世行和IMF的作用也只是刺激对美国出口的需求并按照美国的设计开放国际经济。(58)除了对英国的贷款,美国主要的借贷都是通过美国进出口银行来进行的,这家银行每年为美国公司提供约5亿美元,借给美国出口的外国购买者。直到1954年通过第480号公法(P﹒L.)之前,剩下的美国官方非军事借贷,主要由《共同安全法案》和相关法案项下的项目贷款所组成。将1948年到1960年这一段时间放在一起来看,共同安全赠与每年几乎达10亿美元,占美国的全部赠与的约80%,其余的主要是第480号公法援助。

直到1952年左右之前,超过95%的美国援助都发放给了欧洲,帮助重建其经济,使欧洲得以再次成为了美国出口的不断扩大的市场,同时增强了其作为反共盟友的力量。到了1953年,欧洲的重建如火如荼,这时美国将目光转向了工业化程度较低的国家,它们在此之前就已经成为了社会、政治和经济变革的新战场。

粮食援助如何促成了农业依赖

即将就任的艾森豪威尔政府确保了《共同安全法案》的通过,并在随后的一年里对对外援助项目进行了彻底的修订。主要的创新点是第480号公法,其正式的名称是《农业贸易发展援助法》。其目的是发展美国的农业出口,而非发展受援国的农产品部门。其小标题称其为“出于增加外国对美国农产品的消费、改善美国的外交关系以及其他目的的一部法律。”根据这部法案的第二条,“国会特此宣布,美国的政策是扩大国际贸易;开发并扩大美国农产品的出口市场;运用美国高水平的农业劳动生产率应对饥饿和营养不良并鼓励发展中国家的经济发展,特别是强调对那些致力于改进它们自己的农业生产的国家给予援助;以及以其他方式促进美国的对外政策”。最重要的是,它的意图是减少农产品信贷公司(CCC)的贮窖和仓库里堆积得越来越高的大量剩余农产品,又不需要把它们烧掉或者倒进海里。

这部法律得以让美国政府作为它自己的外汇经纪人,帮助在海外推销美国的剩余农产品。它从农产品信贷公司那里购入剩余的农产品,将它们卖给外国政府,换回这些外国政府的本国货币,而不是换回美元或者其他硬通货。这些当地货币然后再卖给美国政府的其他部门,而如果这些手头的货币超过了美国政府的运作需要,它们也卖给美国的投资者和旅游者。

第480号公法很快成为了美国对外援助的一个主要渠道。美国出售粮食换回的外汇由8个不同的美国政府部门用于21个不同的目的。美国政府支出的这些货币中约有一半直接由五角大楼所使用,其余的由其他政府部门所使用或者用在了针对美国商人的“库利贷款(Cooleyloan)”销售上。(59)《第480号公法的1965年年报》指出:“第480号公法产生的外汇继续用于支付使馆的运作成本以及政府的其他海外开支,从而节省了美元并加强了美国的国际收支地位。在过去的两年里,27亿多美元的这种外汇用在了几乎在所有情况下本来都是以美元支付的地方。”(60)

由于法案中写入了特别保证条款,第480号公法还不会造成对美国商业性农产品出口的替代,也不会增加受援国的农业出口。“第480号公法要求在其授权下进行的农产品运输不可转运或改变目的地;要求农产品用于受援国国内;要求不可破坏美国正常的商业销售和世界贸易格局;要求协议中如有规定则须存入相应金额的本地货币作为给予美国一方的信贷;还要求粮食和纤维食物的销售收入须按协议规定使用。”(61)美国的政府部门因此无须在外汇市场上投入美元购买受援国的货币。其净效果等于以美元硬通货进行的销售。

这个项目对美国国际收支的进一步贡献,是它刺激了真正的商业性农产品出口。1969年的第480号公法年报指出:“美元销售的扩大,在很大程度上得益于在第480号公法项下开展的积极的、世界范围的开发努力。”(62)作为发放第480号公法援助的前提条件,美国农业部“制定了一个项目,它规定了要求从美国和友好国家进行商业进口的合适数量并确定了其水平(一般推销要求),而且包括了适合援助申请国需要的自助措施”。(63)作为这种推销努力的一个例子,报告引用了美国与伊朗达成的一项协议,由美国通过第480号公法向伊朗提供18000公吨的植物油,条件是伊朗在世界商业性市场上另外再购买55000吨。这有助于逆转美国对伊朗植物油出口的颓势,而且因此往往会替代第三国对伊朗的植物油供应。

有时候,商业回报不那么的直接。例如,“第480号公法项下油类销售的收入用于为私人部门的农业和牲畜开发项目提供资金,这预期会形成美国其他农产品的销售,如谷物饲料和畜牧业,还有建造额外牲畜和肉类生产、加工和运输设施所需的物资和设备”。

这个要求,即外国按照商业条件购买的美国农产品达到指定的规模,所依据的是固定市场份额原则:外国的粮食市场发展得越大,它必须从美国进口的也就越多。报告具体指出:“一般推销要求总的来说是协议的组成部分,它所依据的是历史上的进口水平。可以要求从全球的“自由世界”渠道、从美国或者两者相结合进行商业进口,而且商业进口必须在协议的供应期内完成。协议中还加进了这样一些规定,它们可以防止第480号公法项下的农产品被受援国转售、转移用途或者转运。”因此,援助借款国必须根据其国内市场的增长而增加其从美国进口的农产品总量,而其农产品的出口不可增加到可以潜在地代替美国商业出口的程度。与此同时,为其过去获得的第480号公法项下的粮食援助,这些国家必须向美国支付越来越多的债务清偿费用。

这并不构成对援助接受国的建设性长期援助。这对它们的农业部门和国际收支状况也没有帮助。在合同的约束下,它们不能实施国内农业自给自足政策,而是必须签订确保美国可以有保证地分享它们的国内市场的协议。自助因而必须严格限制在既有的收入和收入分配格局之内,也就是说,限制在援助接受国农业贸易账户继续恶化的背景之中。“表面上看,粮食援助似乎提供了一个省力的组合:它促进了受援国的经济发展,而与此同时,它让美国得以推迟其具有政治风险的国内农产品价格支持政策——是它造成了农产品剩余——的改革。不过,很快就有一些经济学家表示出了担忧,即第480号公法的倡议者们忽视了潜在的危险。由于受援国因此而无必要自行满足其不断增长的粮食需求,粮食援助可能会妨碍它们尝试增加国内生产。”(64)

在十类名义上的自助中,第十类,也就是最后一项规定,要求“采取自愿的人口控制措施”,尽管这么一项规定怎么才能是自愿的很难确定。(65)如果外国提出了要求,则销售收入中不少于5%要用于其计划生育措施。(66)之所以有必要控制人口,正是因为第480号公法项目有内置的要求,即由于有涉及从美国及其盟国购买农产品的“历史上的市场份额”规定,人口增长和市场扩大必然导致粮食赤字的不断增加。

这些国家的国内银行业也不会得到帮助。第480号公法项下的受援国必须通过美国银行的海外分支机构进行所有的交易。(67)得到美国援助的农产品往往会压低国内的粮食价格,这不利于农业生产,而且会抑制农业中的资本形成。与美国援助借贷有关的这种复杂的依赖格局导致一位观察人士评论道:“美国建议的自助政策往往是有助于其贸易和投资地位的政策,特别是促进技术密集型农业投资的政策就是如此。比如说,新型杂交小麦和其他作物的种植,必然导致从美国进口新型种子和农业机械。”

每当提出提高国外农业自给自足的建议,某个特殊利益集团往往很快就游说反对。例如,当1970年尼克松总统提出取消援助要捆绑其他要求的政策时,花费研究所的所长就表示了抗议,他说这会“破坏美国与这些国家发展长期贸易关系的机会。经验显示,在新兴国家成长为可以生存下来的经济体的过程中,它们往往要与在国际开发总署项目中形成的商业联系做生意,”而这些项目中就包括了化肥出口。(68)

粮食援助如何有助于美国的国际收支

1955年至1969年年间,第480号公法项下的出口占美国全部农业出口的23%左右。通过国务院国际开发总署(AID)进行的共同安全项下的粮食销售占4%,通过国防部安排的原料易货贸易项目出口的占近2%。因此,所有的政府出口项目在一起占了美国全部农产品出口的29%左右。这一比例在20世纪50年代还要高一些,那时平均达36%左右。1969年,对四个国家的出口占了第480号公法项下援助的69%,首先是印度(29%),其次是印尼(15%)和韩国(11%)。小麦占农作物出口的40%。

第480号公法项下农作物处理计划的实现没有给美国造成经济成本。不管这个国家的剩余农产品是否能够销售到海外,它们都要作为农产品信贷公司的农产品价格支持项目的一部分由该公司收购。事实上,“第480号公法项下的操作,有助于减少因储存及保管剩余农产品给美国纳税人造成的成本”。(69)根据《彼得森报告》的估算,因为“不管怎么说,一半以上的预算成本都要用于支持美国的农业收入”,所以这些出口销售的真实经济成本只有其名义上的援助转移价格的50%。(70)至1969年为162亿美元的第480号公法项目,给美国造成的实际成本因此而减去了约81亿美元。

另外,政府对其各个部门支出了它通过该项目获得的外国货币中的约30亿美元,向私人企业出售了其中的5亿美元,此外由五角大楼将其中的13亿美元左右用在了“共同防务”上,主要用于韩国和越南。国防部将其中的17亿美元用于战略原料的易货交易。长期性的购买美元和其他可兑换货币又用掉了16亿美元,所以国际收支的总贷记金额达81亿美元,刚好与国内的、农产品信贷公司本来要在储存或者以其他方式处理这些农作物上花掉的81亿美元相等。

1966年的立法通过了一项政策变化,它要求国务院到1971年要完全变成以硬通货进行销售。(71)因此,到了1969年,“在与22个国家之间达成的第一章项下的销售协议中,只有六个国家允许以任何本地货币支付(加纳、印度、韩国、巴基斯坦、突尼斯和越南),而只有一个国家允许完全以本地货币支付(越南)。”(72)

第480号公法项下以本国货币进行的支出中,“市场开发项目包括赞助外国购买商的贸易代表团前往美国,参加国外的贸易展销会以及宣传和广告活动。促销活动遍及70个国家。约40个美国私人农业贸易和生产商团体正在与农业部的海外农业局(Foreign Agricultural Service)一起,就继续签署项目协议开展工作”。(73)第480号公法的第104(b)(1)款“规定这些货币中不少于5%可以用于维持、扩大或开发美国农产品的海外市场”,(74)而自从这个项目开始以来,已经有约1﹒16亿美元用在了这些目的上。四家烟草出口商会在这个由第480号公法所赞助的市场开发项目中展开了合作。在得到第480号公法项下销售融资的商品中,有2﹒45亿美元是烟草,其中的一半出口到了越南。

通过希金洛普修正案(Hickenlooper Amendment)——直到1969年秘鲁对其进行了成功的挑战之前,它都要求粮食和其他形式的援助要作为对受援国自主决定的威胁——更多政治经济性质的私利被写进了第480号公法。任何一个国家,如果将美国投资收归国有又没有给予美国投资者满意而及时的补偿的话,其粮食援助就要遭到扣留。这项规定的想法,是减少美国在援助接受国中的对外投资的风险。

在一篇题为《马尔萨斯、马克思和北美的谷物主产区》的重要的、确定政策基调的文章中,农业部长奥维尔·弗里曼(Orville Freeman)公开承认,粮食贸易和援助用作了政治工具。(75)他宣称:“我们无与伦比的粮食生产能力极大地强化了我们的对外政策。”(76)它的首要作用在于它对“东西方之间的均势”的影响。北美成为了共产主义国家粮食需要的一个关键供应者,其结果是它们的粮食赤字“正在导致它们在政治上和军事上变得薄弱”。美国已经取代中国而成为日本粮食进口的主要来源。中国今天实际上依赖于西半球的粮食供应。“如果我们没有能力形成巨大的农业出口,那么这些强大的经济关系也就发展不起来。从地理角度而言,日本就在加州海岸之外。这只不过是一个比较生动的例子,它说明了高产的农业部门对于支持我们对外政策的价值。”

1961年,作为扩大总统权力的一部分,肯尼迪政府对援助项目进行了彻底的重组,将所有活动都集中到国务院下新组建的国际开发总署中。新项目最重要的特征,是利用援助活动来帮助减少不断增加的美国国际收支赤字。美国的战略家们认为,除非国际收支赤字问题得到了解决,否则就会出现经济和外交力量向欧洲大陆的、与美国黄金流出成比例的转移,为了在帮助低收入国家的同时又不进一步增强欧洲作为美国经济对手的地位,除专门针对亚洲的军事和准军事支援外——在亚洲,安全目标超过了经济考虑——所有的援助都变得与购买美国商品和服务捆绑在了一起。作为核算控制手段的黄金预算建立了起来,目的是最大程度的实现援助项目对国际收支的贡献。总而言之,要求美国“援助”的受援国为美国的国际收支提供补贴。

所有援助项目项下的新出口信贷要以对方的资金来补偿。此外,所有由援助融资的商品,要以超过世界货运费率的运费由美国的船队来运输。商务部的数据显示,美国商船1961年从外国人那里取得的全部远洋运输收入中,约有39%来自运送美国的援助商品。(77)《彼得森报告》估计,美国援助给其受援国造成的成本比当时现行的世界价格要高出约15%。(78)高昂的商品价格再加上极高的运输成本,导致一些国家退出了美国的援助项目,理由是它们根本无力支付进一步的美国援助。

为了确保不发生商业出口遭到替代的情况,对外援助要以被称为额外性的规定为条件:“额外性措施是防止国际开发总署对本可以通过一般商业交易进行出口的商品提供融资的一种尝试。所采用的主要手段,是将允许由国际开发总署融资的美国产品的挑选,限制在美国在当地商业市场所占份额很小的那些商品上,这样,由国际开发总署融资的这些商品的进口,将很可能是从美国正常的商业购买之外额外的进口。”(79)报告进而说:“困难出现了,因为由国际开发总署融资的商品进口大部分是由当地商人——而非所在国政府——所进行的。这些私营进口商的行为依据的是商业动机。它们的政府往往不得不采用不得人心的限制性汇兑、进口或者信贷安排,诱使私营进口商购买允许由国际开发总署融资、但竞争力却不强的美国产品。”

国际开发总署官方的估计,是这项措施给美国的国际收支带来的收益每年只有3500万美元左右,这个数字似乎不高。到了1968年,美国的援助对其国际收支做出了巨大贡献,等于给美国带来了9﹒04亿美元的顺差,这也就是美国的援助所获得的15亿美元超过其新发放援助的直接成本的部分。(80)这些新援助中约有95%是直接与购买美国商品和服务捆绑在一起的。根据国际开发总署1969年的年报,“国际开发总署项目在1969财年为美国国际收支贡献的净顺差据估计为2﹒42亿美元。1968年贡献的净顺差是8100万美元。”(81)根据美国进出口银行1968年的报告,“进出口银行的贷款以及由其担保或保险的出口贷款的还本付息额,在当年对美国国际收支的贡献据估算超过了17亿美元。”(82)看来很可能的是,军事贷款的偿还,使得对外援助项目对美国国际收支的净贡献在1968年超过了20亿美元。因而,是援助借款国为它们自己的屈从融资,也因而,美国的对外援助项目是美国国际收支实力的主要来源之一,是政府金融资本有利可图的投资,而不是“援助”一词本应意味的净经济成本。

对外援助与冷战地缘政治

为了将出口促进与外交目的结合在一起,第480号公法项下的援助从农业部转到了国务院。这种将所有对外援助都集中到国际开发总署的做法,增强了美国国务院获得军事基地的租借、外交协定的签署以及外国政府总体上的军事和政治忠诚的能力。为换取空军基地使用权而两年一次提供给西班牙的一揽子援助就是一个很好的例子。正是鉴于援助的这种政治功能,考瑞报告指责美国的对外援助过于强调“美国提供的开发援助应确保在当前重大问题上对美国的政治支持”。(83)

与此同时,和平工作团(Peace Corps)取代了战后外交的更为好战的工具,由于赢得了那些原本会反对公然增加海外军事干涉的许多团体的支持,这在国内产生了积极的政治效果。援助战略转而强调经济发展是在社会制度上取代共产主义,而非从军事上抵御海外的革命运动。得到认识的是:对美国的受援国间现状的威胁,从性质上而言正在变得更多来自于内部而不是来自外部,也正在变得更多是政治性的而非公然地军事性的。

这扩大了冷战战略的范围,而以令人消除疑虑的简单化而提出的辩护理由是,通过减轻贫困,它会遏制海外的革命情绪。国防部长罗伯特·麦克纳马拉在国会就1964年的援外法案作证时断言:“按我经过深思熟虑的判断,这个项目,还有一般意义上的对外援助项目,现在已经成为了我们总体国家安全努力的最核心部分……如果我们要在冲突的所有层面上应对公然宣称的共产主义威胁,那么我们就还必须采取所有必要的措施,反击它们推动游击战和叛乱的努力。而只有通过我们给予那些不那么繁荣的盟国军事和经济上的援助,这项任务中的大部分才能够完成……正如约翰逊总统最近所说的,对外援助项目是我们所拥有的、确保我们自己的军队无须参战的最好武器。”(84)《彼得森报告》几乎是重新表述了麦克纳马拉先生的战略:“安全利益与发展利益之间的分界线在过去是模糊的。美国面对着一个分裂的世界,东西方之间的冲突为对外援助提供了存在的理由。今天,对于建立并维持一个每一个国家都能实现繁荣的全球环境,所有国家都具有共同的利益。”(85)

在1965年5月越南的军事集结出现后,双边援助所剩的日子已经屈指可数了,这直接限制了美国管理其对外援助项目的能力。1966年,约翰逊总统让当时身为美国驻埃塞俄比亚大使的爱德华·考瑞草拟一份报告,研究新的援助战略如何实现多边化。在考瑞1966年的报告之后,罗伯特·杰克逊爵士(Sir Robert Jackson)1968年向联合国提交了一份报告,这之后,是由康奈尔大学校长兼大通曼哈顿银行董事詹姆士·A﹒帕金斯(James A﹒Perkins)牵头的一个委员会撰写的又一份报告。到了这个时候,反战情绪已经开始威胁到整个的援助项目,这导致帕金斯委员会得出以下结论:“从根本上来说,本委员会认为,开发合作为美国在欠发达国家继续起作用提供了一种替代军事干预的途径。在我们对越南进行军事干预这个问题上的鸽派和鹰派,可以同样地支持为开发提供援助。”

当新一届共和党政府于1969年执政时,看来有要求对美国的援助项目进行进一步的改造。国会对总统在军事上动用本国资源的反对日益高涨。如果美国战略的总体目标要一直延续到20世纪70年代,那么这个战略的援助层面就必须要淹没在多边项目的汪洋大海中。这不仅在美国追逐其对世界的图谋时会动员外国官方的资源以补充美国的资源,它还会较少造成美国国内对其卷入海外的反对。

《彼得森报告》是这种观点的产物。它发表于1970年的4月,其主旨是双边主义必须让位于新的政策,表面看来更为多边的政策。它声称:“在我们与许多发展中国家的关系中,几乎完全是双边的美国项目在政治上再也无法维持下去了,而鉴于其他国家在国际开发中所正在做的,维持下去也不是明智之举。”(86)威斯康星州众议员雷乌斯对这个观点的表述是:“多边金融机构的最大好处……是分担负担和经济领域的专业技能。通过这些机构,其他发达国家与美国一道分担提供开发援助的成本,而随着其他国家经济实力的增强,我们所分摊的金融成本就减少了。”(87)例如,对于亚洲开发银行,“虽然日本确实在亚发行中起着重要的作用,但这是好事情,而不是坏事。我觉得,我们在让其他国家承担其它们分内的负担,这没什么不好的,如果我们能让亚洲的日本人承担起大规模开发的角色,我觉得这是一个更有希望的征兆……就亚发行来说,我认为我们的外交家们在敦促日本一方分担负担上做得好极了。”(88)

在其1957年针对技术支援的报告中,国会就已经推荐了这种策略。这份报告指出:“1﹒美国项目的双边性提供了利用其他国家的资源的一种手段。2﹒提供联合国的项目进行的多边方式特别适合于这样一些领域,即双边的努力有可能会被视为外部干预而碰上民族敏感和抵制。公共管理就是这样一个领域。在有些国家,另一个这样的领域是存在大量美国私人投资的地方。”(89)

作为对这种策略的替代,它在四个方面起草了一种好战的战略:

1﹒将对外援助的部署从政府的立法分支转入行政分支,从而绕过国会对总统运用援助战略作为扩大对海外准军事干涉的手段的反对;

2﹒通过诱使外国政府它们自己的人民、由他们在现有及将来的军事干预中代替美国军队而采取军事上的低姿态,比如说,东南亚冲突的越南化;

3﹒运用双边和多边援助作为针对欧洲共同市场的经济杠杆;

4﹒针对海外的社会革命以及与其有关的民族主义和地区集团主义的威胁,实施更为现实的战略。

为防止国会削减对外援助项目的预算,也为了减少对外援助项目对联邦预算造成的净负担,《彼得森报告》敦促建立一个新的借贷机构国际开发银行,授权它发行它自己的公债,从而独立于国会的拨款或审批。这意味着如果国会削减援助拨款或投票反对对外援助的战略运用,正如它在1971年10月所做的那样,那么这家拟议中的新银行就能从美国或海外的私人投资者那里获得资金。因此,即使面临着国会的反对,美国援助项目的军事和准军事目的仍能够达到。冷战机器就会变成自我融资和自我永续。

美国的进出口银行在相当规模上已经在这样做了。1962年,它“启动了对参与其贷款集资的担保凭证的出售……本行售出了全部约35亿美元的参与凭证,其偿还期从3年到15年不等。”(90)进出口银行出口融资的参与权,现在也面向外国人和美国商业银行的国外分支机构出售,从而募集海外资金用于促进美国的出口。

《彼得森报告》相信,美国能够逐渐取消其军事援助项目,因为本国的盟国已经深陷于美国的武器系统,它们别无选择而只能继续依赖于美国的武器装备。国防部为了给军事销售提供融资而采用的宽松的信贷政策,已经成功实现了大部分非共产主义国家军备系统的美国化。因而从军事援助转向军备贸易的道路已经奠定。“在过去,这些国家需要美国军事顾问们的深入参与,以确保美国的武器和装备有效地与它们的兵力结合在一起。不过,到了现在,这些国家中的大部分的军事人员已经充分掌握了现代武器方面的专业技能和操作能力。”(91)未来的军事援助“要在成本收益分析的基础上决定。如果不提供资金会给美国带来什么风险、是否需要出动美国军队,要具体加以指出。”

提议中的新战略要求外国为它们自己的军事系统提供资金并自己操作这些系统。美国会将硬件出售给它们,外国则要提供人力。这份报告的结论是,20世纪70年代的安全援助要着眼于改进“我们盟国的军事防御并推动它们实现更大程度的军事自我依赖,从而起到替代美国兵力在海外部署的作用、支付美国部署的作战、以及处理危机情况。”(92)

《彼得森报告》强调多边主义的一个主要原因,是它希望把为美国的世界战略融资的重担具体而言转移到欧洲的肩上。因此,肯尼迪政府的援助捆绑政策的意图,是防止美国在对外援助上开支的溢出而对欧洲有利,而彼得森的战略更为激进的意图则是将欧洲各国的财政部卷入美国的贷款项目。

对于偿本付息给援助接受国造成的沉重负担,彼得森报告并不是没有注意到。它指出:“债务负担十年前就预见到了,但却没有直面这一问题。它产生于各种原因的综合作用:过度的出口信贷,而其条件发展中国家又无法满足;对于出口没有给予足够的关注;在某些情况下的过度军事采购或金融管理不善……不管原因是什么,有些国家将来的出口收入已经被大量抵押,这危及这些国家继续进口、投资和发展的能力。所有国家要一起来处理这个问题。”(93)

第三世界的美元债务问题

大部分援助债务负担都是欠美国的债务,或者至少是以美元标价的债务,因为,比如说,世行的贷款是由海外的美元借款来提供资金的。根据世行1970年的《年报》,截至1969年,8个欠发达国家的外部政府债务为593亿美元,比美国在这些国家的188亿美元的私人直接投资高出400多亿美元。这些国家的官方债务清偿高达50亿美元,而美国直接投资汇出的投资收益也只有29亿美元。拉美这一个地区在政府资本账户上就欠下了177亿美元,而美国在拉美的直接投资只有138亿美元,汇给美国私人投资者的相应收益在1969年只有12亿美元。其他地区的统计数据也是大同小异。(94)对于世界上的全部欠发达地区来说,政府借款都已经开始超过了直接投资账户上的负债。美国欠发达国家的官方债务则在更大程度上如此。

这些统计数据凸显了政府间资本贷款自“二战”以来的转移,从对欧洲的生产性重建借贷转向对欠发达国家不那么具有生产性的消费贷款;从美国提供的信贷转向来自于美国的信贷。自“二战”以来,政府间债权中日益增大的部分所代表的,是援助借款国由于第480号公法项下的粮食援助和武器支持这样一些对外援助而欠下的债务。并非如“贷款”一词的商业含义所一般意味的那样,这些贷款中有许多都并没有用于直接的生产性目的。美国及其所建立的IMF和世行的借贷政策,对欠发达国家所表现出来的特征,并不同于美国在“一战”后对其战时盟国所表现出来的特征。

发展中国家不可能无限地继续清偿它们欠美国及国际借贷机构的不断增加的债务。它们甚至没有名义上的战争赔偿款可以依靠,以此部分满足它们的债务清偿之所需。而且它们的借款从根本上来说并不是它们的自主决定。它们的大部分借款都用于了债务清偿的循环,而随着它们的债务的增加和利率的提高,这增加了它们的本金债务且加剧了利息成本的负担。

建议所有国家帮助放弃偿付欠美国的这些美元债务,就是要求其他发达国家——具体而言就是欧洲和日本——对美国进行净外汇转移。外国政府被要求以这样一种方式调整它们的援助政策,即它们的政策调整将帮助美国收回其在过去的双边援助项目中投资的成本,包括美国扩军备战的成本。整个世界都要支付美国登上世界统治地位的经济成本。

《彼得森报告》正确地指出:“以紧急债务重组操作将这些国家紧紧地吊在钩子上,这样做并没有表现出必要的深谋远虑。面临严重债务问题的国家为了避免违约拖欠,有可能采取更多内部的和汇率方面的限制,从而加剧它们将来的困难。”(95)但报告实质上强调的是让这些国家吊在钩子上,任何一个给定的国家,只有在它“以其计划和政策(证明),它正在实施由适当的财政金融政策组成的连贯的发展项目”时——也即紧缩以及废除这些国家可能已经采取的任何保护主义贸易和货币政策——对这个国家的债务才可以进行重组。它们必须面向外国贸易和投资开放它们的经济,必须以降低其人口增长而“表现出发展的决心”。

《彼得森报告》试图防止非洲各国成为共同市场的准成员国,它敦促以向拉美提供特别关税优惠来进行报复,对在同拉美开展商业竞争中的非洲关闭美国市场。“如果美国在这个非歧视性问题上无法与其他工业化国家达成协议,那么它就应该单方面地给予所有发展中国家这种关税优惠,但那些选择留在与工业化国家之间现有优惠贸易协定中的国家除外。”(96)报告具体建议取消食糖、纺织品和肉类的配额。它承认,由于对欧洲没有好处,所以指望欧洲向美洲开发银行(IDB)出资或者参与对更为落后的拉美国家的优惠借贷,这是不现实的想法。它判断,IDB尽管可以在加拿大、欧洲和日本募集资金,但它要继续由美国提供资金。

美国的援助项目因而采取了两种新的形式。首先,它针对欧洲经济共同体(EEC)的准成员国,因此也就针对共同市场的欧洲本身。其次,它已经开始避开美国国会的出资,转而在国际资本市场上进行借贷,因而也就是转为独立于美国公意的生存,也即,无论美国人民和国会对于冷战的态度有何变化,它都转向了作为美国冷战政策的自我永续。美国政府的国际金融资本已经为自己摆脱国内约束做好了准备。它正在“脱胎换骨”,成为自主的机构,能够无须获得美国人民的支持就自行其是其政策。

美国的战略家们还着手利用非共产主义世界的多边援助组织,服务于美国而非援助借款国的目的。美国援助战略的这种多边化意图是将欧洲、日本和加拿大的资源转移到美国。例如,美国在世行的代表要求,由世行贷款融资的商品和服务的购买,要按每个成员国对世行股份的出资来进行,而不是如过去那样采取竞标的方式,换言之,过去的大部分竞标都来自于美国的供应商。

早在1962年,国务院的一名援助主管弗兰克·M﹒考芬(Frank M﹒Coffin)在国会的一个小组委员会前作证时就说:“其他捐助国的援助努力对美国的国际收支具有重要的间接好处,这种好处很可能与它们的援助金额大致成比例。”(97)外国通过世行和其他机构发放的多边援助给美国国际收支带来的好处,现在要让它变得更为直接。1971年2月,美国官员要求,世行为巴西的一家炼钢厂融资的一笔贷款,要与购买25%的美国商品和服务捆绑在一起,也就是说,要与美国政府在世行中25%的股份所有权成比例。(98)

美国政府试图以与其操控双边援助大致相同的方式来利用世行,即将其作为一种杠杆,以应对外国对美国投资采取的反对措施。对世行中的非美国董事愿意给予玻利维亚和圭亚那贷款,麦克纳马拉先生表示了反对,理由是“在这两个国家,都有实际出现的或即将发生的征收美国公司的情况,而补偿问题尚未解决。从根本上说,对于世行自己在国有化问题上的政策,美国的理解与这些非美国董事是不同的。世行长期以来的政策,是如果不就补偿谈判做出‘合理而迅速的’努力的话,那么就不借款给予另一个成员国在征收问题上存在争议的任何国家。举例来说,根据这项政策,埃及在征收了苏伊士运河之后的很长时间里就被排除在贷款之外。我们的理解是,在世行董事会就最近的这两件事进行的讨论中,美国在很大程度上遭到了孤立。是其他的董事,而不是世行的行长罗伯特·S﹒麦克纳马拉,对美国董事罗伯特·E﹒维乔罗夫斯基(Robert E﹒Wieczorowski)的观点表示了反对。”(99)

美国政府实质上是在宣称,它能够决定安娜康达(Anaconda)和肯尼考特(Kennecott)这两家公司在智利的铜矿能以什么价格将其铜矿石卖给其美国的母公司——以所谓的“生产者”价格,是当时现行的世界市场价格的三分之一左右——但其他国家却不可以调节、购买或者以其他方式“干预”美国企业的海外子公司,以此防止美国的这种举动。

世行没有默许它自己被当作美国国务院的一个分支机构,这引发了美国国内针对所有援助正在形成的民族主义式的反对浪潮。这种态度中具有代表性的,是美国财政部长约翰·康纳利(John Connally)的观点,据称他

对于征收美国投资又没有迅速而充分地赔偿这些公司的发展中国家,采取了“强硬的”立场。打击报复上周露面了,在针对对玻利维亚贷款的两项投票中,一项是世行的一笔2300万美元的贷款,另一项是美洲开发银行的一笔1900万美元的贷款,美国投下了弃权票……美国是在正式通知它很愤怒,对玻利维亚将总部在德克萨斯州的国际金属公司一家价值200万美元的工厂收归国有,它所表示出的愤怒……弃权票的隐含之意,是对于那些对美国财产权采取藐视态度的外国政府,美国不排除进一步报复的可能性……在最近投下的这两张弃权票之前,还有两次对小额贷款的弃权,一笔是世行对玻利维亚用于牛类产品开发的600万美元贷款,另一笔是世行对圭亚那用于建造防海大堤的540万美元贷款。因为圭亚那据传要将雷诺兹金属公司拥有的几家铝土矿厂收归国有,所以很明显,康纳利先生希望这些弃权票会阻止它们这么做……对于贷款给那些强占美国投资的国家,一些主要的国会议员正在敦促政府部门不仅要自己投票反对,而且还要在国际银行机构中积极游说,让其他国家也反对。(100)

不过,最重要的是:随着美国援助赤裸裸的私利逐渐被认识到,随着其与援助接受国——绝非这些国家中现存的执政政权——利益之间固有的冲突变得明显起来,在美国的自由主义派中形成了对于美国对外援助项目的反对。到了1970年,二十世纪基金会的一项研究指出:支撑《洛克菲勒对拉丁美洲的报告》的“是美国在这个半球的政策在传统上所基于的假设,即美国必须继续控制拉美,而根深蒂固的拉美社会结构的任何根本性改变,都将不利于美国的安全利益。”(101)

在评论这项研究时,约瑟夫·佩奇(Joseph Page)教授指出:“承诺带给拉美和平革命的豪言壮语暗示着需要进行根本的结构变革,而这种变革不可避免地会造成一定的不稳定。然而,美国企业高层人员——他们按理应该通过向拉美出口资本和技术而参与到同盟之中——觉得不稳定的状况等于不利的商业气候,威胁到既有的商业利益。而五角大楼、中央情报局等认为不稳定危及到美国的安全。20世纪60年代的历史告诉我们,只要是面临着与之相冲突的美国安全利益或经济利益,同盟的政治和社会目标很快就被牺牲掉了。正如莱文森和德·奥尼斯所直截了当地指出的:‘如果同盟被定义为基于这个观点(即经济增长、社会改革和政治民主是有效的开发项目的彼此相互促进的层面)之上的一项政策,那么恰当的问题就不是同盟是否失败了,而是曾经在多大程度上尝试去建立这个同盟。’”(102)对外援助项目在外国的发展中起到了反作用。

美国的援助项目因而转了一大圈又回到了原处。在其早期的战后阶段,即1945年至1952年年间,它主要是多边的,通过联合国善后救济总署、世行以及相对不那么明显地通过IMF来进行。在这个阶段,美国希望以其国际收支流帮助缓解世界上的美元短缺。美国的援助主要由对欧洲的赠与以及由不捆绑条件的贷款所组成。但在1950年后期到1970年年间,美国的援助越来越变得具有双边性,越来越与美国的国际收支目标捆绑在一起。它的作用不再是将美元放到外国政府的国库中,而是处理美国生产出来的剩余粮食和其他出口品,以及相应地为美国政府及其各个部门获得现金报酬。

1970年,美国政府在其对外援助项目上的赢利是13亿美元,也就是它获得的20亿美元的硬通货还本付息超过其新发放援助的7亿美元国际收支成本的部分。为了进一步援助美国的国际收支这个目的,美国政府与《彼得森报告》的建议步调一致,再次采用多边形式的援助。但这一次,世界援助的组织形式要迥别于第二次世界大战后的组织形式了。它要变成这样一种形式的项目,即强制欧洲、日本和加拿大分担美国的负担——以援助推动其对第三世界的支配和军事化而产生的负担。这一次的美国政府援助将不再给其造成任何国际收支成本,将最大程度地捆绑各种条件。实际上,20世纪70年代美国对外援助的多边化将意味着由外国政府支付美国援助的成本。具体而言,多边援助收支的流动,将从美国以外的发达国家流入拉美和其他欠发达国家,再从这些国家流向美国。

 
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