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第九章 关贸总协定与双重标准

……在我们的能力之内,我们现在有了手段,以非常有利于我们的方式对待欧洲北方的君主们:也就是,我们可以向他们每个人都表明(正如我们以前对葡萄牙所做的那样),他们到底要以什么样的比例,是否取消或降低税收,向他们的领土引进英国的制造品;这个比例将是我们允许他们的铁锭、纤维、树脂、松脂等进入英国的比例。

——约西亚·塔克:《对于某些流行的反对与闹叛乱的殖民地分开、将它们彻底抛弃……观点的一系列答复》(格罗斯特:1776年版),第49页。

在民族国家体系中,由于每一个经济体都处于不同的发展阶段,因而它们有不同的需要,对于什么构成了它们的自我利益也有不同的看法,所以对于世界贸易的行为准则很难取得完全一致的意见。最多能做到的是在某个给定的时点对各国进行务实的分组。最密切的贸易关系往往出现在互补的经济体之间,因为各国间的生产分工越是接近,对抗就越容易形成。当然,即使在互补的经济体之间,在贸易条件问题上也会出现为了利益而彼此倾轧的情况,最突出的就是在工业化经济体与粮食和原料的出口国之间。

在这样的情况下,贸易准则、关税和配额制度、补贴、公共运输和其他基础设施开支、价格和税收制度,往往会反映各国在变动不居的世界经济体系中的不均衡发展。在任何一套这样的准则建立起来并得到普遍接受之时,几乎不可能预见到随之会出现什么样不均衡的发展速度和方向,或者经济环境中可能会出现什么样的新机遇或变化。因此,即兴性质的措施和反应对于塑造世界贸易体系发挥着重要的作用。

美国国会本能性地认识到了这一点,因此一直拒绝放弃它在制定美国进出口贸易准则上的权力。参众两院的每一名议员几乎随时与各地企业的管理层和劳工代表保持着联系,而这些人对世界贸易中变化的敏感就像气压计对气压的敏感一样。事实上,对于国际贸易准则变化对国内利益的真实或预期的影响而言,这些各地的企业对国会施加的政治压力是美国所拥有的最敏感的测量仪。商业政治的精髓就是将这些国内压力转变成或积极或消极的立法。

在某种程度上,其他国家也是如此,而随着其产业的扩大和多元化,它们就变得越来越如此了。非民主国家尤其如此,因为在这些国家里,立法与既得利益之间的联系是毫不掩饰的,而且贸易利益公开地服从于产业和国家的利益。因而,基于纯粹抽象的理由,对于任何有独立主张的经济体而言,在它与世界其他国家开展贸易的条件问题上,我们无法指望它会接受来自外部的命令,即使是来自它是其中的一名成员的国际组织也是如此。

正是由于国家的存在,各国间是不可能就国际贸易的条件达成永久的协定的。只有当一个贸易国相对于所有其他贸易国在所有重大的方面都处于支配地位时,前者才能将这样的协定强加给后者。它这样做的前提条件是否认其他国家的自主性,因此也就是否认国家这个概念。这样的前提条件因而必然具有短暂性,除非世界体系出现了僵化和萎缩。

在“二战”结束时,确实存在着一个国家相对于其他国家处于支配地位的状态。处于无可置疑的支配地位的美国,还有战后世界秩序的规划者们,将这个因素考虑到它们对世界的规划之中,似乎这种状态会一直不变地保持下去。

国会对此是比较怀疑的,可能是比较现实主义一些。相比较那些在华盛顿的行政官员和规划者,它更为专注地听取选区内地方企业的意见。不管怎么说,选票是在这些选区里获得的,而不是在摩拉维亚、坦噶尼喀、法国或者英国。也还是在这些选区中,拟议中的世界贸易准则对美国国内产业的影响能得到最好的预见。即使这些地方性的和特殊利益集团的预见是不对的,但为了要收获选票,仍然需要让它们发出声音。

对美国来说,这从一开始就排除了绝对自由的贸易,尽管对于维持美国在世界上的支配地位而言,它似乎是一项必不可少的政策。地方利益和全国性的政治家们一样地渴望这种支配地位。但其经济成本是无法在美国的每一个产业或者地方企业之间平摊的。各产业的一致支持以每一个利益集团都有利可图为前提,而非有些得益有些受损。但是,绝对意义上的自由贸易必然给有些利益集团造成损害,尤其是在各个种植区,但对钢铁、汽车以及其他“夕阳产业”也是如此。因此,经济上一致支持自由贸易在政治上是无法实现的。国会在此问题上四分五裂,杜鲁门政府只得向现实妥协。

在英国的衷心支持下,美国的规划者们一开始打算为战后世界建立起有管理的自由贸易制度,对所有签约国都有约束力,包括美国自己。1945年11月,以美国对英国的首笔战后巨额贷款为契机,政府的贸易战略家们发表了一份题为《扩大世界贸易和就业建议书》的报告,号召建立国际贸易组织(ITO)。1946年9月,这份意图声明在《联合国国际贸易组织拟议章程》中得到了详尽的阐述。一个月后,有关ITO的首次官方谈判在伦敦进行,1948年3月,《国际贸易组织章程草案》在哈瓦那签署。1949年年初,杜鲁门总统将章程草案提交国会批准。

美国国内对ITO的支持是普遍的,但绝非一致支持。劳工组织对它持怀疑态度,传统上受到关税和进口配额保护的产业则公开反对。最具保护主义倾向的是化工、奶制品、畜牧、坚果种植、玻璃制品、毛纺、独立的石油生产、人造纤维以及纸浆和纸张这样一些部门。在有些产业中,劳工组织与管理层一道,通过全国劳工—管理人员外贸委员会(National Labor‐Manage‐ment Council on Foreign Trade)和美国劳工联盟(AFL)的工薪阶层保护会议(Wage Earners’ Protective Conference),对ITO表示了反对。他们的意见得到了美国关税联盟(American Tariff League)的呼应。(103)

除了特殊利益集团的这些呼吁之外,意识形态上的抵制所依据的,是美国在一个变动中的世界里居于什么位置这样的政治观念。米立金参议员敦促美国在ITO中获得与其世界贸易份额相当的投票权。(104)其他人将ITO描绘为“一个能够对美国贸易政策指手画脚的超国家。”(105)因此,对自由贸易、即使是有管理的自由贸易的担忧,所基于的是许多彼此不相干的利益,它们的观点每一个都有一定的逻辑。

为建立最终成为了关税及贸易总协定(GATT)的调节国际商业的世界组织,最初采取的步骤所处的环境就预示着这个世界组织将来命运多舛。1948年以后,美国对调节世界贸易的国际协定的参与,甚至是沿着这些思路进行的谈判,都受到了这样一些考虑的制约,这些考虑反映了强大的特殊利益集团的利益,此外,它们还受制于日益抬头的经济民族主义,它很快压过了1945年的自由贸易的理想主义。

在制订1945年的贸易协定法案时,法案的制定者们深知:遭受战争重创的各国恢复元气以及世界贸易的恢复,符合美国和整个世界的利益。这是支撑起那一年的《扩大世界贸易和就业建议书》的核心想法。然而,贸易协定法案要接受对其的修正。随着国会对法案的定期更新,这种修正反复出现。每一次更新都为国内的产业和企业提供了比上一次更多的机会,声称它们因为在现存的关税和贸易安排下进口特定的产品而受到了伤害。

有一个例子出现在1963年,在这一年,美国提高了其平板玻璃的进口关税,尽管也涉及来自社会主义国家的进口,但这主要针对的是比利时的玻璃。关税委员会在面对国内玻璃产业的抱怨后举行了听证,随后新关税出现了。欧洲共同市场进行了报复,它针对从美国进口的家禽提高了它自己的关税,而之所以选择家禽,是因为欧洲共同市场在这个类别上从美国进口的价值,大致等于比利时向美国出口平板玻璃的损失。这个插曲在美国被称为1963年的鸡肉战争。

因此,在GATT尚在发端时出现的事件就是不吉利的。事实上,尽管GATT是美国的创造物,但美国甚至从来都没有成为正式的条约成员国。它的参与所依据的只是总统令,因为国会拒绝放弃其对国际贸易协定的管辖权。故而,在贸易关系上,美国的国内法律优先于国际协定。这当然与国际条约法形成了对照,后者在所有情况下都优先于国内法律。美国贸易代表与GATT全体成员之间达成的试验性协议,国会能够而且往往确实拒绝接受,最臭名昭著的例子,是包括在1967年肯尼迪回合关税谈判削减中的承诺废除关税定值的美国销售价格(ASP)体系。

因此,从一开始,美国在世界贸易自由化上的立场就涉及双重标准。美国强调其他国家要遵守自由贸易的既定原则,这些原则只能由关税和进口配额方面的国际协定加以修订,但只有它自己可以允许单方面取消这些原则和协定,只要国会如此决定即可。可以理解的是,其他国家不欢迎这种双重标准。

与布雷顿森林的金融和援助协定相比,为建立ITO而举行的谈判进行得远不那么顺利,也更少出现意见一致。一个直接的对立点,是其他国家拒绝允许ITO中的投票权按每个国家所占世界贸易的份额进行分配。它们强调每个成员国都只能给一票,使得美国不可能单方面地规定或阻挠ITO的政策。这将拟议中的世界贸易协定与美国在IMF和世行中的支配地位和否决权区别开来。迟至1971年,美国仍试图要求取得不平等待遇——甚至是在GATT中,它已远不像原来为ITO所计划的那样是一家一边倒的机构。

对于美国官员试图在国际协定中植入双重标准的深意,特别是对于美国在IMF和世行中行使控制功能而对拟议中的ITO又不存在这些功能,如果人们在1948年就有充分警觉的话,那么ITO的失败就能被相当准确地预测到。但在当时,由于美国的几乎每一次国际行动都不仅看上去是而且确实是带有善意的意味,所以做这种预测似乎没有必要。不过,尽管大部分国家都是大规模美国援助的接受国,它们对最终开始支配各国关键性行动的权力运作却是有充分了解的。这种权力运作是经济外交的实质。其他国家认识到了美国的善意是真实的,它对世界未来的关注不亚于它们自己对此的关注,但尽管如此,对于拟议中的ITO的投票权,它们仍然拒绝放弃它们在这之上的平等性,从而反映出它们不相信这种举国的慷慨大方会一直持续下去。

这次的拒绝至关重要。现在回过头来看,人们可以将其理解为它证明:美国在1945年至1951年间达到的权力高度,是它在世界上所能到达的顶点。美国在军事、政治和经济领域看上去是无所不能的,但这种权力的程度掩盖了这样一个事实,即尽管如此,它仍然是有限的。事实上它已经达到了极限。美国在未来的世界权力可能等于或低于它在1945年到1951年间的权力高度,却无法超过这个高度。甚至为了维持其相对力量的独特地位,美国的经济都要向前发展,发展的方式和程度要与处于依赖地位的所有其他国家的发展保持一致。

很可能正是这个认识——其他国家最终会恢复过来,从而处于在经济上挑战美国的地位——促使米立金参议员要求美国在ITO中要有等同于否决特权的投票权。对其他国家要加以限制,好让美国的经济霸权不受影响,无论这些国家自己有什么样的需要,也无论美国有什么样的善意或不善。如果将来美国相对力量的增加的可能性是零,那么,推论是美国在世界上的相对权力已经变得可以遭到削弱,无法由美国的意志来增加,而且确实几乎不可能会保持不变。

在当时,鉴于欠发达国家发展步伐缓慢,看来在控制世界货币体系方面情况并非如此。凭借美国在IMF中的否决权、其庞大的黄金储备、其一度非常有利的国际收支状况——这让它在国际金融体系中有了行动的自由,而最重要的是凭借这一事实,即其他国家将对美元的依赖植入了它们自己的中央银行系统和国际储备政策之中,因此,美国依然处于可以对国际货币基金组织的运作指手画脚的地位。这种角色内含于美元作为核心货币的角色之中。由于美国当时具备特有的能力,可以以硬通货出借和出口投资和开发资本,它同样地创建了并支配着世行。在IMF和世行中,美国能够并的确获得了事实上的否决权以及推动这些至关重要的世界组织运作的权力。对于美国的否决权和推动这些机构运作的权力,欧洲、亚洲和发展中国家没有提出有意义的抱怨,这是因为这种权力是以当时的现实情况为依据的。美国在这些国际机构中推动的行动,在很大程度上就是出于其他成员国的需要和愿望。

在金融和开发借贷领域,美国在“二战”后岁月里的经济措施反映了这场战争结束时存在着的权力关系。美国政策的目标过去是而且现在依然是保存这种权力关系,尽管形势已经发展了,一开始是逐渐的,但后来显见地加速了,而发展的态势削弱了美国的霸权。情况已经发生了改变,而经济关系和国际外交的现实也随之出现了变化。

美国的政策也相应地改变了,却是朝着相反的方向。它的目的是保存、如有必要则试图恢复曾经与现实相对应的那种程度的美国霸权,但随着时间的推移,这样的美国霸权已经变得与世界经济变化着的现实不协调了。

不管是有意还是无意,针对ITO提出的双重标准——面对着美国可以自由违反其规则时,其他国家有义务遵守这些规则——证明对于维持美国的支配地位是绝对必要的。但国家间的实质经济关系正在变动之中。没有一个美国战略家对全球的未来从维持或放弃1948年的力量等式这个角度进行过分析,因为这会反映他们在任何别的地方都没有表现出来的预见性。他们只是想要总是处于控制地位,这样,无论发生什么突发情况或者更为根本的变化,他们就都能够以反映美国国家利益的即兴方式对变动中的形势做出反应。

理解对ITO的结构所提出建议,对于理解美国是如何开展其正在进行之中的运作——与其说是为了获得权力,不如说是为了保住权力——非常必要。美国的外交家们没能获得ITO中的多数投票权,这让有些美国人感到震惊,他们认为,看来“确定无疑的是,美国在发生意见分歧时将会总是处于下风,债务国、有控制意识的政府、欠发达国家和处于国际收支困难中的国家会联合起来,在重大问题上打败美国。”(106)

这些担心并非毫无根据。例如,在农业问题上,其他国家与美国一样强调要保持国家农业政策的自主性,包括关税保护的自主。在1945年的查布尔特佩克会议(Chapultepec Conference)上,拉美各国就强调,在回归和平之后,它们的幼稚工业依然要受到保护。在1948年的哈瓦那会议上,它们决不让步的态度从墨西哥代表团团长拉蒙·贝特塔·昆塔纳(Ramon Beteta Quin‐tana)的声明中可见一斑,他说:“我们认识到国际经济合作有利的一面,但我们仍然必须要拒绝任何压制所有保护关税的计划,因为这会意味着弱国经济的崩溃,同时却强化较强大国家的商业霸权。”(107)

对有些国家来说,更直接的担忧是美国经济正在以惊人的速度吸走它们的黄金储备。早在1942年,其他国家就成功地赢得了国际联盟对此的支持,即“针对影响到各国国际收支的情况,绝对有必要采取商业政策来应对。”在ITO的谈判中,英国率先施压,要求加入国际收支方面的例外条款,在进口可能造成国际收支危机时,让各国能够限制进口。虽然美国谈判代表表示反对,但这个条款还是加进了ITO的章程草案中。

其他国家想效仿美国促进国内就业的政策。结果是ITO章程草案的第21条第4(b)款,“它看来意味着不能要求任何国家改变这样一些政策,这些政策的目的是维持充分就业或者促进经济发展,即使这些政策造成了国际收支困难也不可改变。这看上去对无限期保留贸易控制来说是一个极好的托词,尤其是因为大部分(美国)商人都相信,由政府发起的充分就业政策如果产生了作用的话,它们就注定会推动通货膨胀,从而对外汇储备造成压力。”(108)

在很大程度上是由于美国和其他国家都希望插进一些规定,绕开章程草案的自由贸易原则,所以创建这个贸易组织的计划裹步不前。首先就是其规则本会要求对美国的法规做太多改动,多得不会为国会所接受。迪堡总结说:“当然,在所有美国自己的商业行为中,它从来没有打算接受ITO的纯原则。美国设计的托词被植入了章程之中,如果进口损害了国内生产商的利益,这些托词就能让美国动用进口配额,配合国内的农业项目和关税减让的取消。船运业被排除在了章程之外,这在很大程度上是因为美国不打算改变其补贴政策。”(109)

当然,1945年的进出口银行法案与ITO的理想背道而驰。外交关系委员会指出:“进出口银行贷款中有三个条件,看来与在非歧视基础上的世界贸易和金融自由化这一美国一般政策南辕北辙。首先,贷款捆绑了附加要求;借款国只能在美国且为特定目的使用这些贷款……捆绑并非法律所要求的,但该行官员很明显觉得该行是在按国会的意图行事,因为国会规定该行的贷款要‘出于为美国对外出口提供融资和便利的目的’……其次,第73届国会的第17号公共决议要求:除非当时当地美国船只数量不够、吨位装载量不足、行程安排不过来或者收费不合理,否则以美国贷款收入购买的商品要用这些船只运输。除了对外国船运业的歧视之外,完全实施这项决议还会增加外国对美元的需要,而这时这种需要已经很大了,而且我们对外国借款的主要目的之一是帮助它们克服这个困难。”(110)但只有挪威表示了反对,而且这项规定通过了,尽管强迫进出口银行的借款人完全通过美国公司为其货物提供保险的企图遭到了挫败。

为了取得外国对美国提议的新贸易规则——尽管它们明显倾向于美国的制造商——的顺从,美国的贸易谈判代表们警告说:签署协定符合世界的利益,否则等得不耐烦的国会就会颁布保护主义的立法,这会导致美国市场的许多部分针对外国生产商而关闭。确实,美国1949年出现的衰退提供了一个契机,导致国会反对自由贸易。1950年朝鲜战争的爆发以及与此相关的政府对经济中大部分领域的控制——特别是对进出口的控制——终结了美国对推出ITO的兴趣。美国经济的战时动员,还有所有这些经济控制,与ITO章程中所宣称的几乎每一项原则都是相互抵触的。1950年,在有关贸易和贸易规则的托基会议(Torquay Conference)上,美国的谈判代表们相当坦率地说,国务院和杜鲁门总统已经同意“提议中的国际贸易组织章程不要再重新提交给国会了。”(111)ITO流产了。用小威廉·迪堡的话来说:

(针对朝鲜战争的)重整军备不仅破坏了贸易及限制了消除壁垒的努力。它还以一整套不同的标准取代了如GATT这样的多边贸易协定中所体现出来的原则。战略物资的流动必须受到控制,而不是让其自由流动。对价格可能要进行操纵,而不是由市场自行决定。成本有时必须不予考虑。在冷战之时,非歧视在战略上是不明智的,强调这一点就是自绑手脚。在上一次的贸易协定法案更新中,国会命令取消美国对苏联卫星国的关税减让,取消它们的最惠国待遇,从而将这些国家排除在分享美国利益之外。从贸易的角度来看,后果并不严重,或者说,随之而来的贸易制裁并不是非常严重。这些措施主要是情绪上的反应。但是,抛弃非歧视原则的影响则要深远得多,特别是在出口控制方面。维纳教授说:“因为,如果战略考虑要求采取任何行动的话,那它就是在对待不同国家上的歧视,按它们是友国、是敌国还是想要成为的中立国来区别对待。”(112)

并非所有的观察认识都认为战时情况必然对开放美国对外贸易不利。雷蒙德·弗农(Raymond Vernon)就认为:“更有效的国际分工会让各国得以更容易地承担起重整军备的负担,在这个时候,它们竟要提高关税壁垒而非降低这些壁垒,这是不符合逻辑的。”(113)但战争运用的是政治,而不是经济,而且美国堡垒的态度——对防务导向的能源政策、对在有关美国战时原料需求和短缺的佩利报告出台后由政府大量储备原料乐见其成——看来是符合逻辑的。

制定贸易的国际规则及其相应的执行机构的首次尝试已然失败。不过,国家之间的谈判和争论,还有美国国会、行政分支和特殊利益集团之间的口角,以这个世界开始接受的方式向世人表明,双重标准必须存在于负责调节经济事务的任何正式的世界组织中。约束所有其他国家的规则并不必然约束美国。根据与条约法等价的规则,其他国家必须遵守由这样一个组织实施的调节。只有在国会允许的情况下,美国才能受这些调节的约束,而如果国会愿意,就是这一点也可以改变。因此,从实质上说,要采取进一步的行动建立这样一个世界组织,就必须接受这种双重标准作为其前提条件。从数学的角度来看,其他国家的行为将是一个常量,而美国的则是变量。只有在这些条件下,美国才会加入管理国际贸易运作的世界组织,而如果没有美国,这样一个组织既无法建立起来,即使建立了也无法操作。这等于是美国否定了它自己在1945年、1946年和1948年针对ITO提出的那些原则。只能由一个有限得多的、原则性不那么强的、更能真实反映战后世界的现实的组织来取代ITO。否则,只能什么组织都没有。

可能是巧合,也可能是有意为之,这样的一个机构是现成的。1947年建立了ITO的临时委员会,作为ITO的附属品,原打算它是纯技术性的、暂时的。在等待批准1948年的《国际贸易组织章程草案》的过程中,临时贸易谈判的协调工作,是通过1947年在日内瓦成立的称为关贸总协定(GATT)的一个执行性机构来进行的。它占用着ITO的办公室,以ITO的临时委员会作为它的秘书处,总的来说以ITO章程的前身的身份行事。它发起了1947年在日内瓦(有23个国家参加)、1949年在安讷西(有40个国家参加)和1950年到1951年在托基的关税谈判会议。这个论坛被赋予了收拾起ITO残骸的任务。在美国拒绝接受《哈瓦那章程》后,GATT作为世界管理组织于1951年正式建立了。

一开始的理解就是GATT将只处理各国相互间的关税减让,而非如配额和国际贸易的其他非关税壁垒这样一些棘手的问题。因为美国最高的贸易壁垒主要是非关税类型的,所以GATT的关税谈判对美国进口政策的影响要小于对其他大部分国家的贸易的影响,这些国家一般采用的是直接的从价关税。因而,到肯尼迪回合结束时,世界从价关税和1947年的水平相比较已经按照美国早期的战略而受到削减,却让美国自己的非关税壁垒合法地、毫发无伤地保留了下来!其他大部分国家都没有设置这种非关税壁垒壁垒。那些从1947年起设置的非关税壁垒大概都违反了GATT的“祖父”条款,此条款允许此前存在的非关税贸易壁垒继续保留,但禁止设置新的。同样的,在这个问题上,美国会在1971年挑战其他国家的,特别是共同市场的这种行动的合法性。

GATT有限的关税谈判也无关于较广泛的经济发展问题、就业政策以及相关的社会规范,而在ITO的章程草案中,关税谈判是与这些方面联系在一起的。这在实质上是搁置了欠发达国家曾写入ITO章程中的一部分最重要的例外条款。实际上,当挪威提出要对GATT协定加以修订使其包括ITO章程,或者至少包括ITO的原则声明时,美国的代表们立即对这项建议予以反对。(114)结果是导致GATT的谈判在很大程度上局限于工业化国家之间的相互间关税减让,让欠发达国家只是扮演一个被动的角色。它们几乎拿不出什么,但要得又太多。

GATT的协定条款由35条规则和例外条款所组成。前几条要求给予所有贸易方普遍的最惠国(MFN)待遇,因而它们成为了GATT本身的基础。这是非歧视的“门户开放”原则,也被称为“商业至上法则”。不过,有些既有的关税优惠被允许保留了下来,其中典型的是构成英镑区和法郎区特征的“帝国特惠制”政策。

由于双重标准的存在,没有要求美国严格遵守最惠国规则。自20世纪60年代中期以来几乎所有美国对外援助协议中的援助捆绑条款,还有针对船运的特别限制以及美国提出对发展中国家产品给予的关税优惠,对美国来说是允许的,但对GATT其他成员国则是非法的。不过,可以认为欧洲共同市场也违反了GATT的原则,因为它给予地中海和非洲各国——欧洲共同市场各成员国基于其殖民历史与这些国家有长达几个世纪的贸易联系——准成员国地位,而且还将这种准成员国地位又给予了其他一些国家。因此,实际上双重标准可能不如看上去的那么双重。它肯定不如美国一开始所设想的那么有影响力。

GATT的第七条规定:以确定关税税额为目的的进口商品定值要依据商品的实际发票价值,而不是依据类似国产商品的价值或者其他随意确定的定值标准。因为美国对关税定值采用的是美国销售价格体系,所以这一条让它成为了其他人必须遵守的规则的一个主要违反者。相反,欧洲共同市场遵循的是《布鲁塞尔公约》的规则,而《布鲁塞尔公约》禁止人为提高海关关税的做法。放弃美国销售价格体系原本会作为结束肯尼迪回合的《化学品协定》的一部分,代表着GATT谈判所达成的对国际贸易非关税壁垒的首个重大废除。它在当时得到了广泛宣传,被认为具有特殊的象征意义,但事与愿违,它所象征的是美国在针对进口的非关税壁垒问题上的寸步不让。

第十一条要求废除诸如配额这样的贸易数量限制,不过它在农产品贸易方面留下了一些例外。这些例外条款是在美国的坚持下加进去的,但它们并没有使它避免违反这一条。第Ⅺ(2)款允许只是“出于限制国内生产和买卖”、而不是为增加销售而采用价格支持项目以及与之相应的进口配额。这明显不是美国农业支持项目的情况,因为这些项目显著增加了美国的农产品产出。1955年3月,美国获得了GATT的一个一般性弃权,允许它为实施其农业项目可以设置任何它想要的进口配额或关税,但这很难说是对GATT规则的公平的改动。正如一位专家所评论的:“这个弃权的宽泛的、一般性的用词……造成了这样一种情形,即其他国家觉得美国或多或少被从第六条项下的义务中解放了出来,而它们则被要求,尤其是被美国要求履行这些义务……(从而)损害了我们要求纠正其他国家限制贸易的做法的立场。”(115)事实上,1951年对农业调整法案的第22条进行了修订,修订后的第22条规定:只要进口可能会妨碍到美国的农业价格支持,那么就要强制性地设置进口配额,无须理睬任何“美国在此前或此后签订的贸易协议或任何其他的国际协定。”这一年的《防卫生产法案》(第104条)的一项附加条款扩大了设置配额的范围,进而涵盖了奶制品和其他农产品。

第十二条是国际收支例外条款,其他国家设法从ITO的章程草案中保留了下来,而作为交换,它们承诺:一旦它们的国际偿付能力允许,它们就会放松其为缓解收支困难而可能设置的任何特别贸易限制。这将定义何为足够的国际收支状况这一问题从GATT转给了IMF,而由于IMF的加权投票体系,美国在IMF的影响力要更大一些。弗农表达了美国早期想最大可能地增加其在GATT中投票比重的愿望,他指出:“美国在基金组织中行使的是加权的投票权,约占这个组织全部票数的三分之一,而它在GATT中只占一大把票数中的一票。因此,我们觉得,GATT对国际收支的讨论应该局限在范围有限的问题上,如一个国家在其储备允许时是否在放松其贸易限制,它是否在采取足够的措施尽量降低对商业的损害,以及诸如此类的问题。”(116)

出现国际收支赤字——第十二条没有具体规定赤字的规模——的国家,在GATT第十二条项下被允许运用一些进口配额来保存购买必需进口品所需的外汇。这一条之所以被写入了GATT的规则之中,部分是因为德国在1950年出现了国际收支危机。尽管美国对这一条很反感,但它自己因对奶酪进口设置新的配额而在1950年就开始违反GATT的规则。事实上,许多国家都利用第十二条,尤其是其中的第3(b)款来作为不正当竞争的一种手段,“鼓励扩大国内的农业生产,将农业进口限制在其国内生产低于其国内需求的任何数量上。它们在这样做时在很大程度上是不考虑成本差别的……西欧和日本的战后农业支持和保护体系,很大一部分都是以原先出于国际收支理由而设置的贸易控制作为借口,甚至是作为其手段。”(117)这些贸易控制对于美国出口是歧视性的,但它们只不过是在效仿美国自己在农业上的做法而已。

第十三条规定:在采用数量限制时,它们的性质必须是非歧视性的,从而推动取得这样一种进口的构成比重,它尽可能地接近于各供应国在不存在这种贸易限制的情况下可以期望获得的份额。不过,美国的代表们要求欧洲保证美国的农民占有英国和共同市场谷物市场的一个固定份额。这会造成进口产品的构成比重明显不同于开放市场中的力量在不断变化的世界经济中所可能带来的比例。美国会因此而成为针对欧洲的有保障的谷物供应国,却造成加拿大、澳大利亚、阿根廷和其他国家出现消费不掉的剩余,除非由俄国、中国和其他社会主义国家来购买。美国的水果和其他产品也会受到类似的影响。欧洲大陆拒绝让出其粮食市场的这个份额。英国针对它自己的市场接受了美国的提议,但这也成为阻碍它加入欧共体的一个主要问题。与此同时,美国在1971年到1972年所推动的与中国和苏联的关系正常化,在很大程度上所反映的是它需要为美国农产品找到新的市场。

第十四条涉及非歧视性设置配额这前一条规则的例外情况。它允许一个国家保留不可兑换的外国货币——只能用于支付来自援助国的进口的货币——从而对来自那个国家的进口给予优惠。这是为维持法郎区和英镑区而规定的条款之一。在20世纪70年代,那时美国对拉美商品给予了进口优惠,这一条本来会造成问题。大部分拉美国家对美国都有国际收支赤字,而且它们的货币许多都是不可兑换的,尤其是美国政府因其在第480号公法项下的销售而持有的对应资金。在这一条项下利用这些货币来促进对拉美的优惠,这代表着倒退到20世纪30年代和“二战”后早期的那些冻结货币的做法。

第十七条要求政府企业一方的非歧视性待遇。这一条让人想起了美国原来对ITO提出的建议,那项建议敦促实行国家贸易的各国在从国外购买时,要完全基于价格、质量和适销性这些商业上的考虑。美国在那时要求,实行中央计划经济的国家以其国家对外贸的垄断而同意每年购买规定数量的外国商品。这与美国在联邦、州和地方各级所采用的“买美国货”政策形成了鲜明的对照。举例来说,加利福尼亚州长期以来所采取的做法就曾引起了加拿大的强烈不满。1970年11月,在以《米尔斯议案》(Mills Bill)为中心的保护主义浪潮到达顶点时,华盛顿特区的公共交通局宣布,在它为计划扩大其公交系统而举行的竞标中,它会给予美国供应商15%的优惠。当然,其他国家也采取偏袒国内的政策,但它们却没有大声要求其贸易伙伴放弃这种做法。

第十八条是GATT的幼稚工业条款,它承认,欠发达国家有发展工业的需要,而协定的其他条款所规定的自由贸易政策本可能会制约这些国家的工业发展。但是,要设置这些关税和其他贸易限制措施,就要求事先得到GATT其他签约国的批准。

第十九条是进口损害条款,如果谈判达成的关税减让导致不可预见的事态发展,给国内生产商造成损害,那么这一条就允许这个国家针对特定产品的进口采取紧急措施。同样的,这也必须有与受到影响的各方进行磋商。这一条显著减少了美国给予其贸易伙伴的关税减让的价值,尤其是因为国会对美国《对外贸易法案》的反复修订造成对该法案的表述可以做宽泛的解释。尽管这些例外条款放在一起而言在大部分方面都对美国有利,但它们仍然为1960年到1962年的狄龙回合和1964年到1967年的肯尼迪回合这样一些关税削减谈判铺平了道路。

所有这些阵地在1971年都失去了,在这一年,美国政府要求整个世界保证,美国的国际收支每年都有130亿美元的改善。再也不要说什么自由贸易的废话了。整个世界都要接受美国永远处于国际收支顺差状态——就好像这是自然法的要求一样,它也因此还要接受,其余所有国家都必须让它们自己永远地依赖着美国。

第一步是对美国的黄金支付实施禁运。美元被变成了不可兑换的,这意味着美国在公私账户上欠下外国人的500亿美元的短期债务不可用来索取美国的黄金储备。它们可以用于购买美国的出口、支付对美国公私债权人的当期债务、投资于政府和公司证券,甚至于购买法律未加禁止的部门中那些美国企业的控股权。美国巨额外债阴晦的法律地位鲜明具有“买美国货”的深意。排除直接拒绝清偿其外债,但包括其可能的整合而成新的世界基础货币,这样做就是自动形成海外对美国商品的有效需求,不论迂回曲折与否。另一种办法是无限地以一美元的债务换一美元的债务,而这在经济上是毫无意义的做法。长期来看,黄金禁运使美国形成了出口潜力,能够越过任何地方的关税壁垒。另一种选择就是外国人接受全部损失其持有的美国债务,包括它们在美国持有的银行存款。

GATT的协定条款限制其对自由贸易的这种非关税障碍做出裁决,实际上还限制了其对具有广泛的、概念上的重要性的贸易事务进行裁决。但美国的行为根据IMF的规则是非法的。即使不是非法的,这些行为仍然产生了有利于美国而非其他国家的商业利益的实质上的贸易优惠,与GATT的精神和意图、与美国原先倡仪建立的ITO中所固有的观念相左。

即使这些还不是美国在1971年开始保护其对外贸易的全部内涵。美国坚持外国货币要升值,西德马克要升值10%,日元要升值12%到15%,在世界贸易和金融中具有重要影响的其他所有货币都要不同程度的升值。对此的正确解释,是这等于对从西德到美国的进口征收10%的关税,对从日本的进口征收12%到15%的关税,依此类推,而同时对美国的出口给予等额的补贴。

它还有一个额外的效果,如果这不是其直接的意图的话,即造成其他国家的贸易出现巨大的混乱。除非以固定平价协议作为补充,否则这些国家之间的合同售价会变得在很大程度上无法计算,因为汇率是以无法预测的数额和方向变动的。易货交易相应地开始大量涌现,正如一开始针对西方与苏联及其卫星国之间的贸易组织的那种易货贸易一样。

此外,对于所有的应税进口商品,如果对它们还没有按协定设置进口配额的话,还要征收10%的临时额外关税。特别关税协定,比如说美国和加拿大之间就进口加拿大制造的汽车、交换加拿大对美国汽车公司扩大它们在加拿大投资的同意的条约,被抛到了九霄云外。尽管两国政府经过密集的谈判才达成了这项条约,但美国仍对来自加拿大的进口商品征收了额外关税。GATT没有死亡,它被打得头破血流。

美国政府针对经济的大部分领域都实行了工资和价格控制,从而违反了管理层与工人之间就工资、养老金、工作条件、生活成本条款以及影响到雇员补偿和产品定价的其他事项所达成的协议。它这样做的目的是:进一步降低已经低于大部分工业化国家的成本和价格增长率,以此来培育美国的出口潜力。

美国宣布,在其他国家集体保证美国的国际收支每年有130亿美元的改善之前,这一套政策将会一直保持下去。130亿美元是1946年至1950年间美国出口和再出口每年超过一般进口额的2﹒5倍,这尚不包括资本运动在内。(118)因此,在贸易账户上,美国在1971年不仅要求其在战后早期所享有的顺差要得以恢复,它还要求其他国家要给其出口商这么一件东西,它接近于:其他国家要让美国得以充分出口其粮食和制造品,从而产生其工业家和金融家所需的外汇,再由他们来购买欧洲、亚洲和其他地方主要产业的控股股权。

时光要倒流回去。其他国家要再一次成为并无限期地作为美国产品的市场而不是美国市场上的供应者。它们要做美国私人投资者的东道国,但美国却无须对应地进口其企业在国外子公司的产品。更糟糕的是,这些对外投资要无偿地给美国,因为它要求永远有保证的国际收支顺差。

经济帝国主义在其历史上造成了一些荒诞不经的而且几乎无法理解的结果,但以前从来也没有一个破产了的国家敢于坚持,说它的破产成为了世界经济政策的基础。但美国官员现在坚持说,因为他们国家在国际账户上破产了,所以其他所有国家都必须扭曲它们的经济,从而将其破产转嫁到它们自己的身上,把它们自己的产业压榨得奄奄一息而向乞丐进贡。正如ITO的流产一样,GATT被肢解了,虽然还可以在法律上假称它的存在。这一职能与1951年的政治经济现实相一致的世界组织,与1971年的美国现实发生了矛盾。美国毫不犹豫地将其抛开,毫不犹豫地再次坚持它在任何时候都有单方面采取行动的权利。

 
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