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第5章 政府、法律与行政管理

罗马帝国是以城邦为基础建立的,因此能够有效管理农业为主的社会,各种行政措施从中心城市向外传播,为帝国蛮荒地区城市化提供动力。于是,中心城市成了政府所在地,不仅管理市民,还管理周围的乡下人。在地中海东部或阿非利加部分地区,也就是希腊人、东方人、埃及人和迦太基人已经创造出城市的地方,这个概念早已为人们所接受,但在北方和西部地区则需要进行这方面的灌输。

如我们在第1章所述,罗马共和国正因为没有按城邦所需发展壮大风情各异的地域,才使得共和国走向灭亡,元首制兴起。奥古斯都凭着他的治国才能,把杂乱无章、七零八落的地盘拼凑起来,把帝国引向正确的轨道。除奥古斯都之外,没有谁能够独自承担此项重任。他不仅有贤才辅佐,还在关键时刻得到阿格里帕、德鲁苏斯和提比略的帮助。早期活动中,奥古斯都力图恢复共和国。他对元老院进行改革,赢得了怀念共和国的大多数公民的好感。这一时期内,元老院授予奥古斯都非凡的权力,尽管必须遵守修订的宪法,但他藉此无可争辩地控制了军队及许多行省。这些权力的逐渐扩展和增加,是因为元老院已经意识到,如果没有奥古斯都,罗马什么也做不了。所以,奥古斯都和后来多数元首们所有权力皆来自元老院。这些权力一经出手,元老院就变得软弱无力,想收回权力都办不到了。但是不管元老院多么无权,还没有哪个元首敢于取消它。

关于奥古斯都所拥有的权力的本质曾发生过一些争论,这些权力主要依据3个宪法因素而取得的:即与“权威”(auctoritas)相关联的“大权”(紧密程度尚不知晓),年年选举但最终委以他终身的保民官权,以及最终就任大祭司使他掌控了国家宗教。最后一项权力易于界定,使奥古斯都得以最大限度地利用宗教来加强其政治统治。这在行省中尤为重要,那里的民事与军事、行政与宗教活动混杂在一起,这些活动包括向元首、有时还向罗马正式效忠宣誓,还包括个人或团体对地方守护神或其他神灵的非正式献祭。此时的保民官权力虽有着些许共和国时期的影响,却只是名义上的任命。不过,在罗马社会中仍起着政治作用,比如为平民申诉,召集公民大会和元老院会议。

“大权”和“权威”的概念和相互关系很难界定,暗含了罗马政府的某些观念。“大权”是授给个人的最高行政权力,最终由包括将军和特定级别的行政长官在内的很多官员行使,这使他们能够在严格限制的范围内解释并执行法律。执政官拥有此项大权,却是作为其“权威”的补充,“权威”是在公共活动中最突出的年长政治家所获得的权力和荣誉。当奥古斯都在公元前23年辞掉最后一任执政官职位时,也丧失了“权威”,但元老院将“最高大权”授予他作为补偿,使他在以前不能涉足的领域行使特殊的权力,并以卸任执政官的身份保留了“大权”。我们对《奥古斯都自传》中一段有争议的话加以分析,就会发现奥古斯都保留了一些“权威”。他被公认为高级政治家,也采用了古老共和国时代的“元首”头衔。很少有官员能够得到这种权力,一些人在特殊时期、特定形势下才能短暂地获此殊荣。但最终他获得了所有这些权力,不管是通过什么手段得到的,都凝聚成一种形式,其中的个人因素不能排除。拥有比法定统治者还多的权力,奥古斯都实际成了绝对统治者和军队总司令。此外,他在帝国很多地方被尊崇为神,有时与罗马联系在一起。他的继承人继承了这些权力,尽管实际上元老院在新元首继位时还要进行批准。

奥古斯都将元老院保留下来是最明智的举动之一,也是他公开宣布恢复共和国的外在表现。虽然元老院保留了一些独立权力,但只能在当权元首的许可下行使。元老院的权力范围通常由元首心血来潮而定。大多数元首清醒地意识到他们需要元老院,因为他们的“大权”和继位的合法性来自元老院的批准。因此,权力紧密关联而又相互独立,这种双重性成为罗马政府的显著特征。共和国时代,元老院主要作为咨询机构,也是讨论国事的场所;元首时代,大部分元老院的活动由元首掌控,其议事具有立法效力,元首们往往通过操纵元老院来达到个人目的。表面上,元老院仍然保留着作为公共集会所的权力,理论上包括对新元首的选择和批准,元首空位时可以对重大事件进行决策。实际上选择元首的权力并不在他们手里,而是由军队决定。元老院的权力还包括意大利政府,以及通过总督来掌管像亚细亚、阿非利加、塞浦路斯、柏提卡和那尔旁高卢等没有什么军队驻扎的古老行省。元首死后,元老院追封他为神,或把他从人民的记忆中抹掉。元首控制着金银货币铸造权,因为它首先被用来支付给军队。元老院还有一项重要职能,就是不断从元老中选拔高级国家官吏,如执政官、行省总督、军团司令和某些神职人员。

元老院及其成员虽由元首控制,但它对元首的影响相当大,明智的元首有时会采纳它的建议。在元首操纵下,它充当一种新的法律角色,使司法、军事和行政精英都集中在一起,即使频繁更换元首,也能保持政府稳定。元首和元老院之间关系融洽的时候,这种体系就能良好运转,关键是两者能够保持平衡。如果专制顽固的元首出来干扰,元老院就很难发挥作用,归根结底,元首手里有军队,没人能够与他抗衡。这个方面,元老院行省总督在争夺皇位时往往不及元首省总督,因为他们没有正规的驻防军。

奥古斯都改革的最重要结果,就是由元首牢牢控制决断权。只要元首愿意,就会做出听从元老院意见的样子并与之合作共事。元首也可以完全不顾元老院的存在,有意抵触来自元老院的不良影响。由于大多数元老院成员由元首任命,随着职能不断衰减,古老的最高官职执政官只参与一些立法活动,差不多成了闲差。与低级官职一样,执政官始终是个阶梯,担当这个职务的人一旦有机会,就可以爬到帝国政务中最重要最有权势的位子,像行省总督、水道监护等,或担当管理罗马城中公共事务与宗教事务的官员。帝国(特别是元首省)行政体系的确立,是慢慢从奥古斯都奠定的基础上发展起来的。中央元老院仍然负责掌管罗马城和整个意大利,它本身没有行政机构,靠一系列官员和地位较低的长官来履行这个职责。为应对复杂国事的需要,奥古斯都及后来的元首克劳狄、哈德良招募被释放的奴隶来参与帝国政务。共和国时代公共官职中最重要的是财务官,国库是文书、法律、国家财产和金条的储藏库,由财务官负责掌管。这个职责后来转给了大法官及元首金库的官员与职员。自奥古斯都以来,元老院和元首都能动用国库,都有权从中支付资金。

为了进一步搞好与军队的关系,奥古斯都在公元6年自己掏钱设立了一个独立基金,即军事财库,给退伍军人提供补偿金和抚恤金。元首金库的建立使问题更加复杂,它的起源与职能尚有争议,严格说来,这是一个包含元首私人财产的基金,到公元1世纪末设有专门官员负责。随着行省的增加和巩固,作为最高总督的元首地位变得与行省的财务更加相关,元老院省财政基金与元首省财政基金更为重要。元首将公共资金保存其中,这笔钱已经从公众(即元老院)手中夺了过来,得到妥善保管。我们探究官职总体框架中基金组织方面的情况,不同的人掌管来自不同方面的收入与账目,如被释奴的赎身费。元首金库有权出现在特殊法庭上解决争端,哈德良是往这个官职委派律师并呈送案件的第一人。元首金库中元首的私人财产还由“王室财产管理员”和“罚没财产管理员”这两个并立的官员代理。我们不太清楚他们的区别和所负责的具体领域,只知道他们是通过继承、没收或收回行省中皇家财产积累起来的,包括比尔及高卢和那尔旁高卢在内的几个行省的情况表明,地方官分别附属于这两个官员。

国库还是元老院公共资金的来源,由元首直接控制。在元首金库中有同样的财政官,同时控制着由王室财产管理员和罚没财产管理员保管的私人收入。我们不清楚这些资金的来源,它们往往混在一起难以分开,会计、估价与预算形式出现的财务政策也没有有效手段,不出现混淆就令人奇怪,官员中盛行的腐败与欺骗也就不足为奇了。阿拉伯数字的引入,使得数学和从中派生的科学得以发展,我们很难判断罗马数字体系在计量过程中化解了多少困难。

考虑到财政收入对罗马帝国存亡的重要性,我们就不能不感到惊叹,记录、评估、收集和会计等制度不单是经验的产物,还给罗马带来了巨大进步。

帝国财政官员的收入来自各种税收,最重要的两个税种是对所有公民和行省非公民征收的土地税和人头税。一些殖民地和意大利的居民享有免税权,埃及为罗马生产粮食而成为特例,这就造成了一种复杂税制,收税的标准是不确定的,从1%到10%不等。

奥古斯都经常组织对元首省进行人口调查,这个行动由行省总督执行,辅以地方官的协助。调查中,有关土地、财产和其他所有物的具体情况都被记录下来,这些信息随着时间推移而不断得到更新。到公元2世纪,由一个或几个小的地方官征集税收,而后转运给总督或财务官,这种税收多以现金形式出现。有一种税专门征收食物和其他资源,而后提供给罗马各行省驻军。最初这种税收只是一种人为定价义务购买方式,到3世纪时,它成了整个税收体制中的另一种形式,既适用于行省也适用于意大利。

其他收入来自遗产税,所有人都必须缴纳,包括公民。还有对过往商品征收的关税,不仅过国境的商品,还有过某些内部界线的商品。这种税制将几个邻近的行省,如阿非利和高卢组合成一个关税区,税率从2.5%到受罚的25%不等,高税率一般用于帝国边境。帝国早期收税主要由包税商代理,后来,逐渐转到了总督手中。

随着行省数量的增加,行省政府体系也逐渐得到发展。正如已经提到的,古老的共和国行省阿非利加、亚细亚、那尔旁高卢和其他一些地方由元老院委派的总督治理。在元首制下,这种传统依然存在,一些总督的职位被看作是对其终生效力帝国的回报。元老院省没有驻防军,只有为总督担当保镖的小股卫队,唯一的例外就是阿非利加,在盖乌斯当元首之前,那里的总督掌管着奥古斯塔三团。在其他地方,当驻防军移到元老院省时,仍由军队司令控制。在帝国行省中,总督的地位有赖于他所掌控军队的数量和类型。驻有多个军团和辅军部队的行省,像不列颠或日耳曼,一般由总督指挥,为了避免出现僭越元首的情况,通常采用较低级的头衔,即“奥古斯都的代理军团司令”;只有一个军团和辅军部队的行省,像公元2世纪末的诺里库姆,则由一位做过禁卫军长官的人统率;而只有辅军的行省,像马可曼尼战争前的雷提亚,指挥权大多掌握在骑士手中,即代理人和地方行政长官。如提比略时代的犹太,是由代理人庞提乌斯·皮雷特统治的著名例子,再如埃及是由元首任命的地方行政长官统治,这个地位被认为是骑士官职生涯的顶峰。

帝国早期,总督任期的长短不一,提比略时代,有的人终身任职,到了公元1世纪末,总督任期标准年限减到大约3年。每位总督都有权召募一小撮私人官吏帮他在任期内做事,这些一般是总督的朋友或家人。总督掌有行政经费,甚至可以发放用于慈善事业的总督贷款。总督的首要职责是从罗马的利益出发,维持行省的和平。行省公民得到的好处主要体现在总督对他们需求的满足,尽管有的总督不懂得为他们提供各种形式的援助,或帮他们追求更高目标。对罗马公民来说,如果总督许可,他们在理论上有上诉到元首那里的权力;对于非罗马公民,总督是军事、民事和刑事的最终裁定者。在元首省中,有一种独立官职称作代理人,负责掌管税务、收入征集和经营皇家地产等财政事务。代理人同样由元首任命,他们仅对元首负责,多出自较低等级的社会骑士,地位比大多数行省总督要低。正如塔西佗评价的,不插手代理人事务的总督是明智的,代理人能够监督或阻止总督的行动。一些代理人的活动范围不限于一个省,像佩特罗尼乌斯·霍诺拉图斯就负责贝尔吉卡高卢和上、下日耳曼的事务。代理人一般都配有职员和小股卫队,能独立主持法庭审理关于税收问题的案子。

值得注意的是,在大多数行省中,罗马通过军队来支持政府。元首省中有行政职责的人不单靠自己颁布法律和命令,危情出现时总能得到军队援助。有军队的存在,总督也不便滥用权威。公元1世纪晚期,撒丁尼亚两座自治市之间因边界发生纠纷,在军队的调停下得以平息,如果没有军队的威慑,元老院省总督处理这件事肯定难上加难。随着时间的流逝,一些行省总督的职权到了无法钳制的程度,特别是军事活动频发的地区。为了缓解弗拉维王朝的压力,朝廷有时任命司法官,这是一种低级的地方官员,其职权被限定在法庭上,不能超越总督也不能施加死刑,主要处理行省公民之间的争端,帮助他们签署协议。这项工作是复杂的,需要黯熟罗马当地法。一些司法官,比如不列颠的雅沃雷努斯·普利斯库斯(公元1世纪末)是有名的法学家,他后来能够荣登帝国最高司法官职位,应当说不足为奇。

统治罗马帝国的法律在共和国时代以一种相对简单的形式开始,随着帝国的扩大和法律条款的增加变得复杂起来,这时需要用法律汇编来简化。我们一般认为“十二铜表法”是最早的尝试,时间在共和国中期,其作用是概括已有的法律。铜表竖立在广场上,高卢人洗劫罗马城时被毁。它是罗马社会自我规范的基本原则,只适用于罗马公民。虽然政府从未将其撤销,但随着时间的流逝,特别是到了元首制时期,很多法律被替换或者被废弃,因为庞大的帝国需要更宽泛的法律,以适用于新情况和非公民。

罗马在民事和刑事范围内意识到公法与私法的区别。公法确定了公共实体权力与结构以及它们与公民的关系,而私法只涉及公民之间的活动。这不是说一批法律没有被国家规定来约束后者就成了公法的一部分。在这个结构之内,我们可以洞察到3种关系:即公民与国家的关系,这是公法调节范围内的事情,因为重大刑事犯罪只能由罪犯的死进行补偿;第二是家庭成员与族长的关系,家庭环境中也需要法律,只不过是更多地用来保护涉及公法的东西;第三是一个家庭与另一个家庭的关系,这完全属于私法范畴。

共和国晚期,司法掌握在某些官员手中,他们最终得到了依据以前的判例发展法律的权力。这套法律体系与现代非常相似,法庭较早做出的判例被援引到后来发生的类似案件,据此实行断案,除非被高级法庭推翻。自奥古斯都以来,成文法在司法程序中扮演了重要的角色,首先是元老院用来约束行政长官的法令,而后到公元2世纪,随着元首对元老院控制力的加强,形成具有法律效力的元首敕令和各种制度。将这个法律体系构筑起来的是盖乌斯、乌尔皮亚努斯和帕皮尼安努斯等独立法学家。由于他们在帝国法院中任职,能够以一种特殊地位公开或私下里影响法律。他们的很多观点都汇集在查士丁尼的《国法大全》中,这是最后一次用大规模编纂方法简化法律的努力。私法调整的范围包括诸如契约、婚姻、监护、继承、租佃和奴隶制等。

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图25 西北非洲(原书插图32)

刑法中公与私的分界线总是不很明确,因为国家渐渐成为最高权力机构,承担惩罚对其安全构成威胁的犯罪。惩罚所有罪犯是国家的职权,这在元首制时代和查士丁尼的《国法大全》公布时代成了规则。法学家们对刑法的系统研究很少,在大多数案件中,刑法是依据惩罚分类而不是依据过错、叛国和谋杀被判处死刑。处决死刑犯的方法多种多样,从最严厉的喂野兽到钉十字架、斩首(适用于军人)、火刑或放到麻袋中溺死。充公到矿山劳动比死刑也好不到哪儿去。罪犯很少被驱逐、鞭打或没收财产。囚禁只用来管制罪犯,算不上是一种惩罚。一些我们今天认为是刑事犯罪的行为,像盗窃或人身攻击等,那时只不过被看作是民事过错。除了针对国家的犯罪是由国家审判,其余的都让受害者自诉。被告人在街上就有可能被强行带到法官面前,这个法官必须受理案件,从所有证人那里获取必备的证据,并宣布加以惩罚(通常采取赔偿形式)。法官可以不经全面调查或在终审之前就发布禁令,以利保护原告权益。

这种法律体系在公元3世纪之前仅仅严格地适用于罗马公民,卡拉卡拉将公民权授予帝国全体自由民后,逐步扩展到所有行省居民头上。那时,各行省被允许在当地法律的基础上处理自己的涉法事务。每个行省都拥有不断增长的公民群体,或移民与退伍军人,或被新授予公民权的人,两种法律体系互补,误会和是非混淆很少发生,特别是在公民与非公民之间的诉讼中。当总督不能或不愿做出裁决的时候,案件就会交到元首那里。元首并不总是照搬罗马法律,行省法律逐渐渗透进来,到了帝国晚期,更具有决定性的影响。

元首把罗马公民权授给行省居民是对他们的奖励,与公民权伴生的是权利与义务。共和国时代拉丁公民权最初被扩展到同盟和罗马的邻近城市,接下来是整个意大利,最终上升为罗马公民权。随着行省的增加,特别是凯撒和奥古斯都时期,很多殖民地(一般是退伍老兵建立起来的)产生了公民聚居地。这是在把拉丁权利授予行省居民之后以及特许城市建立之后发生的。奥古斯都以21个特许城市为载体将公民权授予整个西班牙。尽管有人反对,这个新公民实体中的一些富有成员还是取得了贵族身份并进入元老院。克劳狄采取了更加开放的政策,特别是在高卢地区,他对元老院的演说得到了塔西佗的认可,这在里昂的考古发现中被证明。令人瞩目的厚厚铜板上,书写着精美工整的铭文,部分记录了克劳狄的演讲。行省居民获得公民权的其他方式是通过担任特许城镇的库里亚阶层,或担任一个及一个以上的地方官职(这需要一定数额的财产担保);还有一种方式就是参军,元首制下的大多数辅军战士在退伍后被授予公民权。军团在行省征兵范围的逐渐扩大,为应征入伍的人创造了这种机会。得到公民权后,人们习惯上把授权元首的名字作为自己三段名字中的一部分,因此追溯公民权授予的日期是有可能的。

行省罗马公民的数量是逐渐增长的,公元212年之前保持着匀速。不列颠、希腊及犹太有大量非公民适用当地的法律,也从自治的社区中得到或多或少的利益。地方政府以某种委员会的形式出现,根据行省特点采取不同类型。帝国早期,大多数委员会的选举都貌似民主,实际上更像经久不衰的寡头政体。在小亚细亚、希腊、叙利亚、北非部分地区和西班牙,城市或城镇有一个委员会和两、三位长官,这与罗马城市化的理想最为接近。罗马改造前几百年就有了城市的雏形,城镇也在多瑙河与西北部行省逐渐发展起来。随着特许城市越来越少,“城市”行政的概念范围变大了,包括作为当地行政单位的整个区域,往往并不局限于铁器时代的部落社区。在希腊化的东方,地方委员会一般被称为布勒(boule),最初是一个向城邦国王提出建议的实体,但它也能以寡头政体或民主的形式出现,与罗马的公民大会相似。首席长官被称为执政官(archontes),埃及是帝国中一个特例。奥古斯都谨慎地保留了希腊的行政组织,并增加了新的职能。诺姆这个词被用来形容行政区划,到公元3世纪时,大约有60个诺姆,每个诺姆由一位将军(strategos)管辖,等同于罗马的大法官。诺姆再往下就是乡间单位和农村。大量关于行省行政的信息留存下来,主要是草纸,把它用到别处时要极其谨慎。埃及是罗马城的重要粮仓,也是据此运作的,没有元首的准许,元老不得到这个省去。值得注意的是,在埃及邻省的一些地方也有与之相似的地方行政形式。大约公元300年,诺姆被更正统的罗马体制取代了,这些地区从此附属于城市。

多瑙河行省和西班牙以外的西部地区,由城市兴建造就的传统和习俗在罗马军队到来之时还没开始,兴起的城市与罗马城非常相似,很少像东方那样受到现有城市基础的影响。城镇规划是个新概念,罗马能够从零开始。因此,发展的时间越长,这个地区就离罗马越远。在一些新得到的省份中,建立老兵殖民地再次促进了城市的发展,这种情况在凯撒与奥古斯都统治时代的北意大利、那尔旁高卢和西班牙都出现过。其他一些行政区域是按照大量小乡村更为分散的人口建立起来的,这些区域都需要以罗马模式组织起来的行政中心。在三个高卢行省、两个日耳曼行省及不列颠和多瑙河盆地部分地区,出现了一系列新建城镇,它们一般作为行政中心,同时也是重要的征税点。

和从前一样,罗马将一些较大较繁华的中心城镇提升为具有公民权的自治市,鼓励那些正在接近罗马生活方式的人,一些城市升格为殖民地。老兵殖民地的人口以罗马公民为主(我们发现在很多殖民地房子是为土著居民而建),其行政是由一个委员会和两三位长官负责;法官负责法庭和大多数法律事务;营造官负责公共工程和土地;有时候还有财务官负责财务。法律章程主要源于罗马,当地的要求也会得到认可。在土著殖民地或自治市中,非罗马公民所占比例更大些,这种情况更多反映在地方的基本法律中,这些基本法律既包括本地法律也包括本地习俗。一般来说,针对殖民地设置的行政机构,由得到公民权的长官或是由长老统治。

当地“行政区域”及其首府的大多数居住者是非罗马人,与特许城市相当的行政形式成为标准,依据宪法任命的最高长官或长老是得到总督认可的部落首领。罗马人将地方法律变得灵活了,使它有了更多的变化空间,所以在卢格杜嫩希斯高卢以及爱杜依地区的“行政区域”,有证据表明长老的可取名称是“维尔格布雷提”(vergobreti)。因为这个部落是高卢诸部落中第一个向罗马输送元老,所以长时间保留了基本的罗马化形式。从法律上说,不管其规模和财富如何,中心城镇都与乡村平级,除非它升格到特许地位。

“维奇”是得到所有法律地位并有自治权的最小单位,可能是一座城市或较大的城镇,也许是小的中心城市、乡村,甚至是大的私人或皇室地产。它们是帝国中数目最多分布最广的集中定居点,分布在苏格兰到幼发拉底河以及多瑙河到撒哈拉的广大地区。不管是否拥有公民大会或委员会,它们都只是村民的共同体。它们由村民在郊外选出的长官或营造官掌管,有的还拥有官方祭司。它们构成了乡村地区(pagus)的中心。

公元前12年,奥古斯都从高卢的3个元首行省开始,后来也在其他行省设立了议事会。这些行省议事会由来自自治成分的代表构成。他们没有立法资格,但从提比略以来,他们被授权越过总督直接与元首对话,所以理论上他们具有监督总督的责任。他们的主要职责也与培养对元首的崇拜有关,行省议事会主席是它的大祭司。

在帝国的许多地区,特别是边疆省份,一种军事行政始终存在。当然,这并不阻碍自治社区在这个区域内发展,它们通常从邻近要塞或堡垒的“维奇”或“塔贝尔奈”(tabernae)中发展起来。比如潘诺尼亚多瑙河边境的布达佩斯(阿奎库姆)和佩特罗奈尔(卡努图姆),开始都是军事基地,后来成了军团要塞,最终升格为殖民地,发展为公民定居点。这两个地方都是为了有利跨多瑙河贸易的资金转化而设置起来的。不列颠的约克是个例子,虽然更多的军队从实际边境线上移走了。帝国早期的东方,军队一般驻扎在城镇里或城镇附近(比如耶路撒冷和亚里山大里亚的军团要塞),没有必要发展配套的公民定居点。后来自治政府发展起来,军队直接参加管理,由司令代表的军事区域内,仍有很多其他的公民定居点,所以司令官发现自己必须担负警察、行政长官、仲裁者和驻军司令的多重角色。

军事区外还有一些居民点,那里的居民没有权力组织自治政府。罗马帝国早期,某些阿尔卑斯山区部落,比如萨拉希部落以及多瑙河上游地区都属于这一类。在这种环境下,当地或邻近地区的部落领袖会被任命为行政区域首领,或者是一名军官,通常是百夫长,以行政区域长官的身份担任次要责任。这两种职务都像地方专员,主要负责部落的忠诚,监督税收并掌管司法。同时,他们还慢慢灌输行政知识,以便部落最终能升级为自治政府。

在任何层面上,如果中心与周边地区之间没有合理的沟通体系,帝国行政是不可能运行的。当罗马最初是个城邦的时候,它从来没有渴望成为海上霸主,也没有这种必要和能力。只是后来面临迦太基舰队的威胁时,它才被迫向这方面发展,并取得了相当大的成功。罗马的海上霸权确立起来,而后负责清剿地中海海盗,并开创了罗马与外围领地的和平商路。在陆地上,一系列战略大道将行省中心与首都连接在一起,成了将帝国凝聚起来的统一交通体系的一部分。军队可以在最短时间内调动到需要支援的地区;元首能够舒畅地巡视行省,行省官员也能方便地将急件送到元首手中。数周之内,元首就能够知道最远的边境上发生的事情。尼尔森在特拉法尔加获胜的消息传到伦敦海军总部用了很长时间,如果在罗马时代,它用的时间会很短。无线电报发明以前,通信没有取得革命性进步。

奥古斯都认为详实的远道消息在国务处理中尤为重要,因此创建了规范的快递员(cursus publicus)体系,在罗马与行省之间传送急件和其他官方财物。大路和港口沿途修建了驿站,快递员能够从那里得到食宿并更换马匹。这个体系的保养负担落在道路所经的社区上。因为条条大路通罗马,意大利尤为沉重,直到涅尔瓦免去了他们这个责任。为防止这个体系被私人滥用,元首不时发布敕令加以限制。

罗马帝国的政府和行政是复杂的,它随着时间的发展而发展,尽管并不总是向好的方面发展。在帝国早期,它取得了非常大的成功,主要是因为将自治权授予人民,使他们乐意接受随之而来的权利和义务。罗马即使没有军事力量或人力来创建完整的警备组织,也能有效避免叛乱甚至大规模内战的发生。国家对城市事务,特别是对财政事务的干预,起到了更直接的控制作用,对自治政府的职权也是一种限制。进入公元3世纪中期,法律标准开始变坏,哈德良缔造的非军事化民用机构最终造成了令人窒息的官僚政治。到了公元4世纪,除了在最不重要的事务中,几乎所有的地方自治都被国家集权打压并替代了。

 
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